我在第1章导论中提出，国家治理逻辑的一个重要机制是中央决策的一统性和地方执行的灵活性。前者为维系强大国家提供了组织基础和象征性基础，而后者为国家运行的实际过程和有效治理提供了基本条件。这一章着眼于中国政府在执行自上而下政策指令时的一个普遍现象，即基层上下级间在执行更上级部门所部署任务时的共谋行为，分析这一现象在国家治理制度逻辑中的角色及其意义。以上各章从不同侧面涉及讨论的国家治理逻辑为本章的讨论提供了一个大的背景和分析框架，也为共谋行为在国家治理过程中的角色和意义给予了恰当的定位。我在第3章特别指出，基层政府间的“共谋现象”在“检查验收”环节尤为突出。从第5章提出的政府内部上下级间的各类谈判背景下，我们不难看到，正式谈判与非正式共谋是下级针对上级不同策略的应对抉择。因此，基层政府间的共谋现象与以上各章讨论的主题密切相连，体现了地方执行灵活性的一个重要方面。

问题与现象

作为中央政策执行过程的最终环节，基层政府在中国政府组织制度中有极为重要的战略位置，在前面各章已经引用了许多关注分析基层政府的状况和行为的研究文献，这里不再赘述。在中国政府组织制度中，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容。上级决策者和政策研究者经常用“上传下达、令行禁止”这样的词汇来形容基层政府工作的理想状态。但实际生活中一个引人注目的现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层政府常常共谋策划，采取“上有政策、下有对策”的各种做法，联手应付自上而下的政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。例如，一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作：

省市县都组织检查。当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时，事先不通知去哪个镇或村。但是，实际上各地政府都联合起来对付检查团。省里来的时候，市里县里就提前来打招呼：“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里，各个镇都得到通知，严阵以待。一旦领队的得到通知去哪个村，在去那个村的路上就有电话通知到那个村，连车号、时间、地点的消息都十分详尽。检查团一般都是早晨八点以前就到达。所以，一大早，村里妇女小组长就在各个路口把守，一旦发现情况就立即通知村里，把有问题的孩子转移出去……我工作六年来，除了有一个乡被省检查团查出来外，只有两次（两个镇）是县里检查出计划外的问题，做了一票否决的处理，镇书记和镇长都调换了工作，没有重用。县里也没有向上报告。 这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在。媒介报道更多地注意到了这些负面状况。例如，煤窑安全事故发生后，事发地基层政府间层层包庇，封锁消息，隐瞒不报。再如，媒介时有报道，某些基层官员滥用权力，压迫民众；一旦事发，自上而下调查时，那些基层政府上下级也经常互相掩盖，大事化小，小事化了（艾云2011，陈桂棣、春桃2004，高王凌2006）。这些行为有各种表现形式，或者是基层政府出现问题后游说直接上级部门为之掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上级政府的要求和检查。更多的情形下，这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中。因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖，所以它们大多是通过非正式方式加以实施（例如，“打招呼”、私下安排等）。我用基层政府间“共谋行为”这一概念来概括描述这类非正式行为。

值得强调的是，我所关注的基层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分析概念。如下面所讨论的，这些“共谋现象”在很多情况下是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性，是制度创新的一个重要源泉。当然，各种各样的基层政府间共谋行为，时常是中央政府所不愿意看到并且力图克服的，但这类行为的范围之广、程度之深、表现之公开、运作之坚韧意味着，这些组织现象建筑在稳定持续的组织制度基础之上和相应的组织环境之中，可以从组织学角度对这一现象加以解读分析。

我的中心命题是：在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。即这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物，因此有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。这里使用的“制度化”概念来自组织社会学中的新制度学派（Meyer and Rowan 1977，参见周雪光2003）。“制度化”的意义是，某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受，因此具有合法性或合理性；而组织环境中的制度化机制促成这类现象的稳定存在、重复再生。基层政府间的共谋现象具有这些制度化特点：一方面，这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺骗、蒙蔽上级政府，因此多以非正式形式出现。但另一方面，这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动；在许多情形下，它们在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排。这些做法已经成为上下级政府甚至中央政府的“共享常识”（common knowledge），可以说是特定的组织环境中制度化了的非正式行为。扼要言之，这些“共谋现象”是国家治理的制度逻辑的一个有机组成部分，是“政策一统性与执行灵活性”的具体表现。

“共谋行为”的组织基础和制度环境

在经济学研究中，“共谋行为”（collusion，亦译“合谋行为”）这一概念指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。这些行为通常是与社会利益相悖，违反政府法令、有碍市场竞争，因此它们通常是隐蔽的、非正式的共谋行为（Tirole 1988）。经济学研究认为，共谋行为的激励在于这些私下协议有利于参与者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润。近年来的经济学研究注意到共谋行为与官僚制组织之间的关系。例如，导致共谋行为的一个原因是组织内部各方的信息分布。不对称信息使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（管理方）和员工（代理方）之间的共谋现象。我们在第3章借用了梯若尔（Tirole 1986，Tirole 1992）提出的委托—管理—代理三级间组织结构中的博弈模型。在这里，我们关注的共谋现象是指管理方与代理方“共谋”应对委托方的博弈过程。

我借用梯若尔（Tirole 1992）使用的上述概念，对本文的研究对象给出一个更为准确的界定：本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和监督检查。我们的关注点是基层政府（代理方）、其直接上级政府（管理方）和更上级政府（委托方）三者之间关系，特别是指基层上下级政府针对其更上一级政府的共谋行为。在这里，基层政府、直接上级政府、更上级政府三方的位置是相对的。例如，在落实中央政策时，省、市、地、县等各级政府都属于相对的基层政府；在执行省级政府指令时，地、市、县政府属于相对的基层政府；而面对县政府部门的检查，镇政府和村委会则属于相对的基层政府。为了叙述的方便，下面我以“基层政府”（作为管理方和代理方的基层上下级政府）应对来自“中央政府”（委托方）的共谋行为加以讨论。但是这里提出的基本观点适用于其他层次的针对上级政府的共谋行为。

本章讨论的政府间共谋行为与经济学中关注的企业间共谋现象有一些类似之处。第一，这些行为涉及政府部门或官员之间的互动，是一种非市场性活动。第二，这些行为通常是非正式的行为。第三，无论厂商间还是政府间的共谋行为，其中委托—管理—代理三者关系的信息结构、利益分配等都有许多相似之处。因此，产生这些行为有相似的机制和环境条件。但这两者又有一些重要的区别。首先，厂商组织间的共谋行为通常是平行正式组织间的非正式合作；但基层政府间的共谋行为则是官僚组织内部特别是直接上下级政府间的互动，是建立在官僚组织等级制度上的稳定关系。其次，前者面对政府管制这一强大的制度环境，因此通常是秘密的；而后者多是政府组织正式结构内部的运作，常常是公开的秘密。这两个特点导致了基层政府间共谋行为在实际执行过程中诸方面的独特性。

从组织学角度来看，基层政府共谋行为不是中国组织制度所特有的现象。随着现代组织（如政府组织、公司、学校、非营利组织）规模的扩大，一个困扰官僚组织的现象也日益凸显出来，即政策制定与政策执行环节之间的松散连接、分离偏差甚至相互对立。这一现象主要表现在，组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反。执行过程的差异偏离在很大程度上是规模的代价。组织规模的扩大意味着，行政命令得以贯彻执行的链条相应地拉长，因此更多的中间机构和人员参与执行的过程中。组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是由带有各自想法、情感、利益的社会人构成的。他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。基于这一认识，组织学家马奇（March 1988）提出了一个重要命题，即执行过程是组织决策过程的延续。这一思路将政策制定过程与执行过程作为一个整体加以分析讨论，在理论上对基层组织的执行参与人员和机制给予特别的关注。在这个意义上，一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策；同样的，一个没有将执行过程考虑在内的决策研究是一个不完整的决策研究。

传统的组织学理论将正式组织看作是理性设计的产物。在这一思路中，组织是人们为了达到一定目标而设计的理性工具；例如，为追求共同政治目标而组成政党组织，因为某个领域的管理协调而建立政府管理部门，为实现某种发明、生产或盈利而组建公司，为实现教育目标而建立学校等等。为了有效地达到组织目标，人们在正式组织框架内提出了各种有关工艺流程、分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。然而，大量组织研究发现，正式组织在演化变动的过程中，并不总是按照人们的理性设计运行的，而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。第一，一个组织的生存必须与所处环境交换资源而得以生存发展。因此，组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略，这是半个多世纪以来组织社会学研究的一个共识。因此，对组织行为的解释得益于对组织环境的分析。第二，组织机制设计的有效运行是有条件的、有范围的。如果没有清楚地意识到这些条件范围而盲目地应用，就会得到适得其反的效果。例如，严格的规章制度对于上传下达、执行指令是有效的组织结构，但是它对该组织因地制宜地应对当地具体环境有很大的约束性。

我们的组织分析起点是：组织是一个在有限理性制约下不断演化变动的生命体。组织行为的有限理性、组织对环境的依赖性和组织设计的条件性这些基本认识是本书组织分析的出发点。

社会学家早已注意到政策执行过程中非正式行为的重要性，并提出了“变通”这一概念来描述解释非正式关系在执行中央政策过程中的重要作用。例如，孙立平、郭于华（2000）发现，在征收农业税时，村干部不是使用正式制度的语言而是用非正式关系来说服农民。应星（2001）发现，基层干部通过“变通”国家政策和上级指示来处理解决或缓和基层问题和冲突。这些研究强调了在政策执行过程中非正式行为的重要性。这里讨论的“共谋行为”与“变通”概念有所不同：第一，我从组织分析角度进行理论解释和分析，提出一个与以往研究不同的理论角度和解释逻辑。第二，以前研究关注点是国家政权与社会民众的交接点，而本章关注的是政府内部的共谋。第三，以往研究工作大多讨论“变通”策略对完成自上而下的政策指令的积极作用，而我关注的是更为普遍的政府间共谋行为，其中既包括正面的变通，也包括负面的“歪曲执行”，既包括基层政府与民众之间的互动（如基层政府与村民百姓在计生领域中的共谋行为），也包括基层政府间的互动。在我的分析框架里，上述“变通”行为是共谋现象的一个特例，即在共谋行为中采取了不同场景定义和情景逻辑的具体做法来“灵活”执行自上而下的政策。这类变通做法与我们讨论的共谋行为在实际执行运行中都属于同一类行为，即政策制定与政策执行的分离偏差，两者可以从本章分析的组织基础和制度环境中找到同样的稳定存在的渊源。

从组织分析角度来看，共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾，以及由此产生的应对机制。从这个分析角度出发，我提出组织现象的三个悖论来概括描述这些问题：（1）政策一统性与执行灵活性之间的悖论；（2）激励强度与目标替代的悖论；（3）官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。下面围绕这三个方面来分析和讨论导致共谋现象的制度逻辑。

政策一统性与执行灵活性之间的悖论

我在第1章指出，政策一统性与执行灵活性是国家治理基本矛盾的应对机制之一。在这里，我进一步讨论这一机制在实际运行过程中的意义。在规模庞大的等级组织中，上级部门通过行政指令（或政策）的机制来指导规定下级部门的工作部署以实施其组织目标，这是政府部门活动的特点之一。中国各级政府属于同一个庞大的官僚体制，上下级政府有直接的行政隶属关系，但越级的上下级政府间或平级的各个政府机构间没有直接的行政关系。所以，对于一级地方政府来说，他们主要向直接上级政府负责；而来自非直接上级政府的各种政策法令和平级政府机构的往来可以看作是它所面临的环境压力，它们之间关系可以从组织与环境关系角度加以分析。在这些环境条件中，最为重要的是来自上级政府特别是中央政府的各种政策法规的任务部署。自20世纪90年代中期以来，随着财政资源向中央政府集中，政府决策的集权程度大大强化。“号令自中央出”成为诱发各级政府行为的一个基本制度环境。

这一特定环境条件的突出特点是来自中央政府的政策一统性，即中央政府（或者有关部委机构）制定的政策指令在不同地区或部门贯彻落实有相当程度的一致性。在实际生活中，我们不难看到这种政策一统性的诸多表现：各种政策指令以自上而下的渠道延绵不断地传达到各级政府，覆盖了其整个管辖领域范围中的不同地区部门，而基层政府（或有关部门）则根据政策指令贯彻落实。一旦某项政策下达，各级政府则通过宣传动员、制定细则、部署实施等方式层层加以贯彻落实。与此同时，各级政府也常常按照各自需要部署相关的活动，用组织动员渠道加以贯彻。随之，上级政府通过收集资料、听取汇报或直接检查等方式加以监督验收，防止执行中的偏差失误。在基层政府，我们常常看到这种状况：来自上级政府的各项任务部署和随之而来的检查验收接踵而至，令人应接不暇，基层政府的许多时间和精力都花费在应对上级政策和相应的检查部署之上（赵树凯2010）。这是中国基层政府面临的基本环境条件。

这种一统性反映了集权决策的一个基本特点：指导全局的政策产生于一个集中的过程，其政策内容只能“一刀切”，不可能考虑所有地区的不同差异，决策者也没有能力直接评估执行过程各种落实的合理性。政策一统性体现并强化了中央政府实施治理的能力。然而，政策一统性的一个难以避免的后果是，其政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际条件状况不能完全相符，从而带有微观层次上的不合理性。例如，计生政策是统一的，但是不同地区因生育意愿、政府资源、组织设置等不同，其执行政策的难度和实现目标的可能性相去甚远。再如，引进外资的目标是统一的，但是不同地区的经济发展基础、生产设施、自然或人文条件有巨大差别，引进外资的硬件和软件条件大相径庭，其成功的可能性也每每不同。这些微观层次的差异性意味着，在国家政策一统性的背后，执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制。实际上，在实际生活中我们可以观察到执行“灵活性”的各种表现方式。例如，政策执行过程中在空间与时间上的差异。在空间上，不同地区和部门在实际执行过程中有不同的做法和结果，这些差异性得到上级政府的允许和默认；在时间上，政策执行的效果和力度在不同时间点上是不同的。在上级政府大张旗鼓的政策实施过程中，不同地区可能暂时保持了高度的统一性（例如，清除违章摊位）；但风头一过，地区间的差异故态复萌，这些差异被默认为是合理的。灵活性也体现在公开与隐蔽的方式差异上：在公开场合，各个地区保持与中央政策的高度统一，但是在实际运作过程中则表现出隐蔽的各行其是，适应当地的特殊情况。

从组织设计角度来看，我提出以下三种不同性质的执行“灵活性”。最为主要的一种形式是，政策本身留有许多执行灵活性的空间，例如国家许多政策的执行细则由各地政府制定或相应调整，乃至默认甚至鼓励执行政策过程中的灵活性。这些做法实际上把政策的解释权和执行权给予基层政府，把监督权交给它们的直接上级部门。这一制度设计的道理显而易见：直接上级部门更为了解有关下级执行部门和执行过程的信息，他们作为监督人可以更为有效地评估执行过程灵活性是否合理。这种执行灵活性为上下级基层政府之间在执行政策过程中加以解释变更等提供了合法性基础。例如，贺东航、孔繁斌（2011）关于林权改革的研究指出，中央政府在制定了大政方针之后，将制定细节和具体落实的控制权交给了中间政府，然后由基层政府实施之。这一点与第3章讨论的政府内部权威关系的控制权理论十分吻合。

另外一种“灵活性”体现在用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务。基层政府在执行政策的日常工作中，时常面对多重任务与多重目标。许多组织行为（例如动员资源的手段和渠道）在某一个政策点上来看是不合理的，但是从另外一个政策点上来看却是合理的。例如，一个镇政府同时接受了上级部门推动的“村村通”修路工程和“退耕还林”项目的落实安排。在“村村通”项目的执行过程中因为款项不足而导致集体负债。当还债资源没有着落，债主催逼上门时，基层政府可能不得不挪用其他专用款项（例如退耕还林资金）以解燃眉之急。从退耕还林专款专用的财务制度来说，这一做法是不合理的。但是，对于基层政府面对燃眉之急的多重目标多重压力的情形，采取这些临时做法或者默认下属部门这些做法却是合理的。事实上，基层政府日常工作的运转在许多情况下都是以这种方式进行的。许多从某一正式制度角度来看是不合理的行为，在基层政府处理繁杂日常工作而资源匮乏的实际情况下却是合理的，是司空见惯的。

第三种“灵活性”的情况是，中央政策是合理的，但是它涉及某些群体的利益，因此这些群体通过执行过程中的灵活性操作加以歪曲，达到维护本群体私利目的，而政策制定者没有能力实行有效督察。例如，在落实救济政策过程中，执行人员可能利用权力营私舞弊，假公济私，为私利而歪曲执行国家政策。

以上这三种情况是为了理论分析的方便而提炼出的“理想类型”（ideal type）。从社会利益角度来看，第一种情况是合理的，也是政策制定者允许甚至鼓励的。第二种情况从政策制定者来看是不合理的，但是从执行者和直接上级（代理方和管理方）甚至社会利益角度来看可能是合理的。第三种情况从政策意图和社会利益角度来看都是不合理的，是正式制度设计所力图杜绝的。但是在实际运行中，这三种情况常常相互交织，难以明晰分辨。一方面，追逐私利的行为也常常打着执行政策的合理性的幌子；另一方面，政策执行本身是一个各种机制过程交织互动的过程。例如，某镇为了完成上级部门部署的“村村通”修路工程，默认村委会因资金不足而克扣退耕还林部分资金的做法，而在使用这些资金时也有村干部趁机中饱私囊。当上级政府追查下来时，县、镇、村干部通过共谋行为来掩盖这些问题。从县政府来看，“村村通”工程需要资金但村委会无力通过其他渠道筹措，由此挪用退耕还林部分资金来达到这一目标是合理的；从镇政府来看，挪用资金完成这一工程完成了上级交给的任务，为镇政府出了政绩，减轻了工作压力，这是值得鼓励保护的好事；而从村政府来说，上马修路为民服务是办了一件实事，但其中不排除有个人的私利。不难看出，在这个项目的执行过程中这三种情况同时出现，互相交织。如果严格处理村干部私自挪用资金则意味着修路工程无法进行，上级任务无法完成，村集体陷入瘫痪。对于基层政府来说，不难判断两者之间的利弊取舍。

那么，是不是可以通过某种理性设计使得基层政府在执行过程中将这三种情况区别开来，“去莠存良”，坚持“好的”灵活性而摒弃“坏的”灵活性呢？从组织分析角度来看，这是难以做到的。我们可以借用威廉姆森（Williamson 1985）关于“有选择干预”（selective intervention）命题来讨论这一问题。他指出，在市场和官僚不同机制并存的情况下，委托方并不能任意选择市场机制或官僚机制来解决组织内部问题。贝克、吉本斯和墨菲（Baker，Gibbons and Murphy 2001）将这一思路模型化了。这里的道理是，不同的治理机制有不同的激励，依赖不同的组织结构，而这些各类组织结构和激励机制并不总是兼容的。某一机制一旦制度化，就会排斥不兼容的其他机制；而不同机制的任意替代会引起内部冲突，从而导致组织的不稳定性。这个命题也可以应用来解释上级政府在“灵活性”和“歪曲执行”这两个方面进行“有选择干预”所面临的困境。一个组织制度建立了允许“灵活性”的机制意味着鼓励执行人员发挥主观能动性，积极寻找答案，解决问题。为此，需要有意识地选拔有这些特点的人员，使用激励机制鼓励这类行为，在组织结构中提供相应的空间。而这些做法成为组织的常规（routine）而得以保存。因此，那些临时制止“灵活性”以防止“歪曲执行”的有选择干预方法与已有行为方式、共享认知、激励机制等诸方面不兼容。各种不同性质的灵活性在实际生活中交织融合，难以在执行过程中将政策允许的合理灵活性与不合理性的行为严格区分开来，所以“有选择干预”的策略无法有效实施。当上级政府默许下级政府在此时此地通过挪用资源完成它所要求的“重要任务”，也是在无意间同时默许了下级政府在彼时彼地以同样方式完成其他的“重要任务”。也就是说，在上级政府默认政策执行过程中的灵活性的同时，它也不得不为其他方式的灵活性提供合法性基础。

这种合法性的一个重要渊源来自上下级政府在实际运行过程中所产生的共识。例如，艾云（2011）的研究发现，在计生政策执行过程中，各级政府同时扮演着“检查者”与“被检查者”的双重角色。当县计生局在应对来自省市上级部门的检查时，他们作为被检查者一方，与镇政府和村委会一起参与“共谋行为”。而当县计生局检查下级部门的工作时，同一批官员则扮演着“检查者”的角色，而且这种角色转换常常在一夜之间实现。在这些过程中，各级政府官员身处双重角色，深谙这些游戏规则，他们的双重角色参与本身给予了“共谋行为”以合法性基础，即各级政府默认这些行为的合法性和合理性。上下级政府间的关系也经历了一个微妙的转换：从正式行政关系到非正式运作关系，从上下级关系到同谋关系；而官僚等级制度也随之被弱化了、人缘化了。在这个角色转化的过程中，不同参与者的认知得以同化，形成共识，成为广为接受的合法基础（参见Zhou，Ai and Lian 2012的进一步讨论）。

在这里，我们看到了政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论：国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不越允许灵活应变。因此，政策一统性本身隐含了执行灵活性的在根据；而执行灵活性同时为基层政府间的共谋行为提供了合法基础。从基层政府日常工作来看，执行过程的灵活性与共谋行为同类行为的不同表现形式，是不同标签下的同类行为。当中央政默认这些行为时，它们便被认为是合理的；而当中央政府强力推行其政策时，这些行为则被认为是不合理的，但是又常常是贯彻政策所不得不采取的，因此必然会以隐蔽的非正式方式出现。由此，共谋现象应运而生。这一悖论为共谋行为的合理性提供了基础，促成了共谋行为的制度化。我们提出这样一个基本命题概括上述的政策一统性与执行灵活性之间的悖论：政策的统一性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此基层政府间共谋行为的空间便越大。

这一逻辑还表现在其他方面：政策制定层次越高，它与实际利益相关者之间的距离越远，其一统性越高。依同一逻辑，如果资源分配分割越细，流动的渠道越狭小（如资源细分为各种类型，由相应政府部门管辖），其一统性也相应越高，故决策过程与执行过程的分离就会越大。例如，在农业领域中，将农林牧副渔分解到各个相应部门（农业局、农机局、林业局、水产局等等），使得资源只能在一个狭小定义的部门流动，否则即为“违章挪用”。因此，我们可以提出相应的命题：一个领域中的资源分配渠道越集中或者政策执行的链条越长，基层政府在执行过程中注入的灵活性越大，因此基层上下级政府间共谋行为的合法性便越强。

激励强度与目标替代的悖论

如果说执行政策的灵活性为共谋行为提供了合法性制度环境的话。那么政府制度中强化激励机制的做法则是在组织基础上提供了直接的驱动力。政府改革的一个重要内容是推动对干部政绩的考核，提高激励强度，从而更好地诱发设计者所期待的行为，使得基层政府官员的利益与中央政府的意图保持一致。然而这些激励机制常常没有发生其预期的作用，甚至适得其反。在政府组织改革的举措中，有时激励的设计与实际组织运行逻辑不符，导致了激励机制与组织目标不兼容甚至冲突的情况；而这些矛盾冲突造就了与中央政策相悖的利益共同体，为基层政府间共谋行为提供了利益基础，在执行过程中组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。我提出“激励强度与组织目标替代”这一悖论来描述分析这类现象。

组织学研究很早就注意到了“目标替代”这一现象。德国学者米歇尔斯（Michels 1968）在研究20世纪初欧洲国家劳工组织和社会主义党派时发现这样一种情形：许多组织在实际运行过程中常常由于种种原因背离其原定的正式目标而实际上追求与原来目标不同甚至相忭的目标。他提出了“目标替代”（goal displacement）这一概念来描述这一组织现象。社会学家韦伯（Weber 1946）也注意到了类似的现象。他指出，官僚制组织形式有职责分明、按规章制度办事等特点，有助于实现组织的理性目标；与此同时，官僚制组织有可能演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。

本章所关注的基层政府间共谋现象正是目标替代的一个突出表现，即共谋者在这些应对过程中以新的目标来替代中央政策的原目标。而这种目标替代的非法性诱发了隐蔽的非正式的共谋行为。例如，在计生检查的过程中，基层政府的工作目标常常不是集中精力落实好有关政策，而是通过作假、变通来应付上级政府的检查。安全事故发生后，掩盖事故真相成为某些责任人的首要目标，而不是查找原因，有效解决和预防类似问题。由此，我们解释共谋行为的组织目标替代之原因的一个命题是：政府内部的考核机制设计在很大程度上促成了基层政府间形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础，导致了目标替代。

近年来政府改革的一系列举措中，一个重要的组成部分是规范政府官员行为、调动其积极性的激励制度，包括目标责任制和奖惩分明的规定，以及更为具体可测的指标和手段，以防止政策落实过程中的走样偏差导致目标失落。这些激励制度有以下几个特点：（1）许多政策有明确可测的责任目标。例如，计生政策在某县的贯彻落实被分解为300分，从出生率到报表上墙，方方面面无所不至。（2）激励机制有明确的“连带制度”，即一旦出了问题，追究有关上级部门的责任。（3）“激励力度”大大增加。例如，计生工作的“一票否决”规定意味着，一旦这一领域出现问题，其具体负责官员和主管领导及上一级领导都会受到相应的处罚。从组织学的角度来分析，这些激励机制的设计通过提高违规的成本（激励力度）、测量准确性（具体指标）和责任落实（连带机制）来提高国家政策落实执行的有效性。

组织中激励设计的目的是诱导有利于组织目标的行为。但是，如果激励设计不当，就会导致与组织目标相悖的行为。有效激励设计的基本前提是，设计者必须对组织激励与人们组织行为之间关系有深入了解。组织学家克尔（Kerr 1975）这样阐述这一命题：如果你对行为A提供激励，而期待得到行为B，那是十分愚蠢的。近年来的社会科学研究工作在有关激励方面有了新的进展。我们不妨引用经济学家米尔格罗姆和罗伯特（Milgrom and Roberts 1992）的研究来说明。有关激励强度的一个原则是要考虑“员工努力程度和产出之间的关系”。如果员工无论怎样努力，都难以改变其产出的话，增加激励强度只能诱导员工通过作假来达到自上而下的预期。激励强度的另外一个原则是，激励强度应该与“测量表现的准确程度”成正比。如果一个官员的政绩表现难以准确测量，提高激励强度只能是诱使他们加强与上级主管官员的非正式关系，以便规避仕途风险。

由此可见，制度设计和激励机制设计不当会导致事与愿违的后果，犹如政府晋升制度中有关政绩考核的激励机制为基层政府向下攫取资源提供了强大的推动力（周雪光2005a，参见本书第8章）。同样的逻辑也可以用来解释共谋现象。面对无法完成的目标和强大的激励（惩罚）压力，基层政府只能通过共谋行为来应对。例如，上级政府在制定目标时急于出政绩而提出不切实际的目标，在制定政策和下达任务时没有考虑到执行的成本和困难程度，共谋行为便易发生。有一个街道负责人这样观察道：

过去出台一个政策前要试点考察，有一个程序。现在上级领导都急于出成果、出政绩。有时候他提出一个项目，还没有试点完成，就急于全面推广。结果是与下面的情形差别很大……我们日常工作里要面对许多困难。最为困难的是你的上级给你的任务不现实，根本无法完成。现在的领导仍然是按拍脑袋的方式做事。有时领导让你三天之内给他摘下月亮来！他不管你能不能做到，只要你给他办成。现在的领导给你直接下命令，不听你解释。他只要结果，不管过程或者你是怎样做的。（访谈记录G0515） 在这种强大压力下，基层政府或被迫采取共谋行为以应付上级政府，或采取其他手段，通过挪用其他资源完成任务。而挪用资源意味着违规，进一步诱发了共谋行为以掩盖之。这样，惩罚失误激励机制诱发了与预期相反的组织行为，诱发了目标替代这一组织现象。在我的田野访谈中，一个基层政府干部有如下观察：

计划生育，一票否决。如果不做好，镇、区、市的所有工作都会受到影响。当然如果做得太好了，也不行。一个镇管计划生育的专职人员只有两个，根本不够用。我们雇用了二十多人。这些人没有财政拨款，只能靠罚款养活。如果计划生育做得太好的话，没有罚款，就无法养活这些人了。所以，总是有一个自然平衡点，每年总有两三个违章的，罚个二三十万，正好够养活这些人。（访谈记录G0520） 同时，激励制度中的连带机制造成了基层政府之间的利益共同体。在政策执行过程中，如果难以完成任务，后果严重，那么基层政府必须通过非正式机制化解由此产生的环境压力。例如，在计生领域中，一旦出现问题，不仅具体负责人要承担责任，而且追究主管领导和上级政府领导的责任。这种连带责任机制诱发产生了“一荣俱荣，一损俱损”的利益共同体，加剧了基层政府间的共谋行为。在资源向中央政府高度集中的情形下，基层政府常常负债累累，捉襟见肘。执行政策过程中的资源经过层层克扣，到了基层已经远不足以有效运作。在自上而下的频繁检查活动中，基层政府和有关机构常常疲于应付这些活动，他们的工作中心逐渐从贯彻政策移位到应付来自上面的检查。在许多情况下，一统化政策不适合当地情况，执行的成本太高甚至根本无法完成，迫使基层政府不得不在应对策略上大做文章。面对明确可测的责任目标无法完成的情况，基层政府官员编造同样“明确可测”的虚假资料应对，而直接上级部门明了政策执行的难度和下属部门捉襟见肘的窘况而默认允许。在这个意义上，正式制度的激励强度（如一票否决）加大了问题暴露的后果风险，这恰恰诱发了在目标无法完成的条件下以共谋行为规避风险的冲动。我们将上述讨论概括为如下这样一个命题：在激励与组织目标不一致的情况下，正式激励机制力度越大，目标替代的现象越严重，共谋行为的驱动力便越强。

官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论

在观察思考基层政府间共谋现象时，我们注意到一个令人困惑的现象：近年来政府机构运作的制度化有了很大进展，法令法规的制定实施、政策落实的步骤细则、政府官员的素质等都有了很大的进步，但基层政府之间的共谋现象却没有因此明显改观。从直观上和政策意图上，各种规章制度的颁布实施、考核指标的数字化和操作化这些正式制度化的努力理应提高组织制度的规范作用、削弱参与者的人为偏差。正如韦伯（Weber 1946）所指出，官僚制组织的一个特点是非人格化（impersonal），即按章办事，不徇私情。随着政府组织正式化程度的提高，建立在规章制度基础之上按部就班的日常操作也应该逐渐成为组织行为主流。从这个意义上，这些制度化建设也应该减缓、缩小政府间共谋行为的程度、缩小其范围。但是，在实际生活中，我们却看到了与此相反的行政关系人缘化倾向，即在实际运行过程中，组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系——人缘化及其关系网络——经营运作；各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各个合作单位之间的非正式关系和特殊性关系。于是，我们观察到这样一个奇怪的现象：一方面法规条令、正式制度安排不断出台，另一方面非正式关系、特殊性纽带在日常工作中不断延伸强化。而这些稳定可靠的非正式关系为政府间共谋行为提供了重要的非正式制度条件。在这里，我们提出官僚制度非人格化与行政关系人缘化这一悖论来描述和解释这一现象，讨论它与基层政府共谋现象之间的关系。

组织研究很早就注意到，在正式组织中，组织成员之间不仅有建立在组织结构地位之上的正式关系，同时也有与组织正式结构不同的非正式关系。成员间正式组织关系与非正式关系相比较，前者具有普遍性、一般性的特点（universalism），即公事公办，按制度办事。而后者隐含着特殊性关系（particularism），即成员间互动因他们各自的社会关系的差异而迥然不同。正式组织之外的各种社会关系（如朋友、同学、熟人）为组织内非正式关系提供了重要的基础。这可以说是差序格局的特殊性社会关系（费孝通1998）在组织内部的体现。与此相应，同一组织内部有同时并存的正式制度和非正式制度。这两者有时是相辅相成的。例如，非正式制度可能有助于员工间的融洽和谐，减轻正式制度的压力，提高工作效率。但有时两者互为对立：非正式制度可以产生与正式组织权威相悖的非正式权威，削弱正式制度的有效性。非正式关系产生的原因和作用因不同组织和环境而异，其作用对于不同组织来说也可能大相径庭，因此需要做具体分析。

我们在第2章对比讨论了韦伯式官僚制度与中国官僚制度之间的差异及其历史渊源，特别指出了中国官僚体制中的向上负责制诱发了以人际关系来规避风险的倾向。这一不确定性是双向的。对于上级官员来说，在正式规章制度缺失或失灵情况下，需要利用人际关系来确保政治忠诚和落实任务；对于下属官员来说，需要人际关系来降低在政策实施过程中发生问题所产生的风险，因为他们的功过奖惩、晋升和流动的职业生涯在很大程度上取决于直接上级的评判，而非正式关系对这一评判过程有重要影响。这一思路可以在这里帮助我们认识中国政府组织内部的人缘化倾向。对目前基层政府共谋现象中的官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论关系，一个可能的解释是，在目前中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险；而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略。具体说来，在中国政府制度正式化的过程中，各级政府官员面对自上而下任务的刚性、激励机制的强度以及同事间晋升的竞争，他们升迁流动的职业生涯前景与其在岗位上完成任务、做出政绩有着不可分的关系（周雪光2005a，参见本书第8章）。官僚制度非人格化在很大程度上增加了政府官员在执行政策过程所承担的风险和工作考核的不确定性。例如，在没有明确责任目标情形下，下级部门的工作成绩取决于上级部门的主观判断，可以通过游说上级部门得到通融理解。但如今面临各种有具体指标和考核内容的任务，如果基层政府不能如期完成，就会对其职业生涯产生重要影响。为了应对这些风险和不确定性，他们需要采取相应的应对措施来达到以下双重目标：一方面，他们需要有能力动员资源以便完成任务；另一方面，他们需要经营自身保护的安全网，以便在出现问题时得到保护。这些做法加剧了政府官员对上下级部门和同级单位的合作关系和依赖性，产生了对社会关系网络的需求。而行政关系人缘化正是这些应对措施所导致的结果。

共谋行为通常建立在深厚的非正式关系之上，这是因为需要通过“君子协议”来实现共谋契约。与经济学中讨论的厂商共谋情形不同，在中国政府组织中共谋行为具有合法性基础；因此，“君子协议”非正式关系的盛行不是封锁消息的需要，而是动员资源的需要。我们以政府部门间资源“挪用”现象为例来说明。政府部门为了完成任务需要动员资源，在资源匮乏或分割占据的情形下，我们观察到时常产生资金挪用行为，即政府不同部门之间、不同政策领域之间甚至同一政策领域中不同渠道之间通融拆借资源。例如，吴毅（2007）发现，某乡镇的税收任务无法完成，镇领导通过人际关系买通上级税务单位的负责人来“挪用”其他乡镇完成的指标，顶替该乡镇的任务。这一现象普遍存在（田毅、赵旭2008）。又如，当上级政府向乡镇村庄下达修路任务，所配给的资源不够，需要当地政府筹措不足部分在资金无法筹措情形下，其他领域中专款专用的资金被挪用到修路项目上。再如，地方政府在协助电力网络修建线路铁塔的征地过程中，当与利益所涉及的百姓不能就国家规定的补偿标准（或者经过克扣的标准）达成协议，在任务急迫又不得不完成时，执行人员则通过寻找其他借口去变通（例如，把征地的面积夸大）以便达到双方可以接受的赔偿数目。

这类“挪用”现象有几个特点：第一，这种行为在资源匮乏的基层政府是普遍存在的，在实际过程中确保完成上级任务。从基层政府的角度来看，中央政府在下达政策指令时，经常没有把执行的成本考虑在内，或者虽然有时伴随着相应的执行资源，但被中间环节所克扣。因此在许多情形下，执行政策过程中需要通过挪用资源来完成任务。第二，这些挪用行为大多是违规操作。在组织制度正式化的大趋势下，政府部门间“分灶吃饭”，对资源的占有权也日益明确。这些挪用做法不符合正式制度专款专用的规定，需要通过非正式渠道的同谋行为加以实施。不仅如此，这些挪用行为常常涉及同级基层政府组织间合作通融，而且只能通过非正式制度来运作。这样，执行政策的过程本身产生了非正式制度活动的需求。在这里，资源是一个重要的约束条件，组织间的非正式关系程度与资源依赖程度成正比。在资源充足的机构部门，没有产生利用非正式关系动员资源的压力需求。值得指出的是，“挪用”与否，挪用是否具有合法性，在很大程度上是由组织制度人为规定的，是一个相对的界定：如果一个组织使用资源的自主权扩大，资源在不同领域之间的流动则成为正常合理的，严格来说也就不存在所谓的“挪用”现象。在这个意义上，挪用资源是政府各部门垂直集权以及由此产生的资源分隔占有制度化的结果，它刺激了跨边界动员资源的需求，人为制造了共谋行为的需求。

挪用拆借是基层政府动员资源的一个有效手段和普遍做法，而非正式的社会关系是这种挪用有效性的重要保证。因此，我们不难理解人们花费极大精力经营各种关系网络以便通融资源流动。在日常生活中，政府官员利用各种机会培养发展特殊性关系。而社会网络关系与共谋行为是一个双向互动的过程：一方面，基层政府各个部门执行政策的任务导致了对非正式行为、社会关系的需求和做法，为人们经营社会网络提供了动力；另一方面，随之而来的行政关系人缘化又降低了共谋行为的成本代价，提高了其回报，从而进一步强化了共谋行为。如此，我们看到一个互为强化的怪圈：上级政府为了防止共谋而集中权力，加大执行过程的激励强度、推动组织制度正式化；而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象：权力越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲动越强。基于此，我们提出以下命题：在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。

“考核检查”的案例分析

研究背景：“考核检查”的组织设计

在第3章讨论的政府内部权威关系的控制权理论时，我提出，在一般性的承包制治理模式下，中央政府拥有目标设置权和检查验收权，而将实施执行权和激励分配权交给作为承包商的中间政府。与此相应的是，政府运行的一个重要过程是中央政府（决策者）拥有目标设置权，制定总体计划，然后由地方政府（管理层）逐级分解，下达直至基层政府（执行者）予以落实。为了确保地方政府有效落实国家政策，一个常规的制度安排是上级主管部门行使检查验收权，频繁地对下级政府进行考核检。基层政府间的共谋行为尤其易于发生在“考核检查”这一环节。在这一节，我以基层政府应对“考核检查”的故事来阐释以上的理论讨论。

首先介绍下面案例研究的背景。在自上而下的检查验收过程中，有些考核检查是非正式的、临时性和无关紧要的，有些考核检查则也正式的、制度化的、成文的制度安排，并且考核结果是奖励或惩罚的重要标准，对于地方官员来说具有重要意义。正式考核有清晰、详细和稳定的制度安排，最常见的有年中和年末考核，制定了明确的考核内容、指标体系、考核程序及判定标准等，涉及地方政府各个方面的表现。各职能部或政策领域还有专业化的制度设计如计划生育年终考核。考核检查的执行过程时常涉及多级政府，但由于国家政策大多通过基层政府予以执行落实，被检查的直接对象主要是最基层的政府，如县或镇（乡）政府。有些考核直接深入政策实施现场和相关对象，例如在计划生育领域，对省市县各级政府进行考核时，上级部门不仅检查文件档案和数据库等文本资料，还深入到村庄进行入户现场调查。从组织设计的理想角度来看，考核检查的目的在于激励地方官员采纳服从上级政府行政指令的行为。

考核检查常常跨越多个行政级别；在这一过程中，部门内部上下级间乃至不同部门间有密集互动，特别适合观察官僚权力的实际运作过程。接受和应对上级政府的考核检查成为地方政府重要工作之一，地方政府机构时常通过密集性动员以应对上级政府（赵树凯2010）。因此，我们可以从考核检查的实际运作过程透视中国政府组织的运作机制，特别是官僚权力作用及其局限。

下面讨论的考核检查案例涉及两个政府机构和两个不同政策领域。第一个案例来源于计划生育政策领域，2007年我们的研究人员参与和跟踪了中国中部某省D县计划生育部门年终考核，观察了省、市、县三级政府进行的三次年终考核过程。第二个案例故事发生于环境保护政策领域，2008年我们的研究人员在中国北方某省Y市环境保护局参与和跟踪了该地区接受中央政府和省级政府考核检查的过程。每次考核检查持续三至十五天不等，研究人员全程参与考核检查过程，包括考核检查的制度安排、组织实施过程，尤其是这个过程中上下级政府讨价还价、应对考核后果等诸多策略性行为。在调查过程中，田野研究人员参与政府日常工作如帮助工作人员完成统计报表、撰写报告等，有时还参与了部分非正式活动（如私下聚餐等），也参与了当地政府部门应对来自上级政府的考核检查的过程。

信息的控制与反控制：“突然袭击”及其应对策略

作为考核方的考核组和作为被考核方的下级政府之间的互动是考核评估的主要组织过程。考核检查过程涉及诸多方面，最为突出的问题之一是信息控制和反控制问题。在这里，信息指那些特定政策或项目的要素、内容、指标体系等。如在计划生育政策领域，“计划生育率”、“三查率”等都是考核的核心指标。在环境保护政策领域，环保局的一项重要任务是监测各生产基地或企业的污染或污水处理的数据信息，并且保证数据信息符合达到特定政策要求。

在组织研究中，信息一直是至为关键的研究主题。组织学家西蒙（Simon 1947）提出有限理性概念，强调个人和组织加工、处理信息的能力是有限的。马奇（March 1988）指出组织过程中的政治联盟行为，即参与决策过程的各方会策略性地运用信息，因此执行过程是组织决策的信息被策略性利用和再解释的过程。经济信息学指出信息不对称问题、委托—代理关系问题、合约关系问题等，并由此探讨了组织激励机制设计问题（Jensen and Meckling 1976，Milgrom and Roberts 1992，Miller 1992）。

我们强调考核检查过程中信息存在以下几个基本特征：信息是策略性的、不对称的和模糊的。信息的策略性指考核双方都有利用信息增强自己谈判优势和谋取利益的动机。信息的非对称性指作为执行者的下级政府往往掌握着更多信息。信息具有模糊性指大量关于实施执行情况的信息并不是一目了然或没有歧义的；也就是说，即使是相同的信息也常常存在多种解释。虽然考核检查的指标体系和评价标准有明确的测量标准，但信息的策略性、不对称性和模糊性仍然给以准确信息为基础的考核评估带来了极大困难。不难理解，信息的控制与反控制过程始终贯穿于考核评估的全过程。一方面，考核方（代表上级主管部门）目的是搜集关于某一特定项目或政策的执行情况的准确信息；另一方面，被考核方（下属机构）为自己的利益而策略性地控制和利用信息。考核方与被考核方信息控制和反控制过程为我们研究上下级间互动提供了良好的窗口。

在考核检查过程中，官僚权力体现在考核方的全面监督行为，包括直接检查、搜集信息、考核评估以及奖励惩罚等。如果官僚权力切实有效，应该体现在有效的激励机制设计来制约被考核方策略性操纵信息的行为，以及相应的制度安排来克服在信息有模糊性时行动者进行谋取私利的解释信息的行为。从形式上看，考核检查过程中官僚权力具有非常大的效力。例如上级部门单方决定何时、何地以及以何种方式实施考核检查。考核检查是政府日常工作的重要内容，有时会提前通知考核时间、告知考核内容和指定考核位置，但在许多情形下，上级政府仅仅通告非常有限的信息，如只是告知考核的大致日期段（如某月），而不告知考核的具体位置（例如，哪些村庄）。最典型的形式是“突然袭击”，即在事先没有明确通知的情况下突然临场检查。一种极端的形式是，当考核检查车辆出发时，连车上的考核组成员也不知道目的地何在，而是在上车后打开第一个信封，得知去某县，然后直奔某县；进入某县境内后打开第二个信封，得知去某乡；进某乡境内，再打开第三个信封，得知去某村；进村后，考核组展开拉网式检查。在旁观者看来，这样的检查可谓神秘莫测，以避免地方官员的操纵、造假等干扰行为。可以说，以如此强制的手段进行考核检查正是官僚权力运作的典型表现。此外，上级政府还引入同级政府间相互考核和排名竞争的制度，即由各地区分别组成核查小组，进行跨辖区的相互考核检查。这些地区间存在相互竞争的关系，那些排名在后的地区和官员将受到严厉处罚。因此，（来自其他地区同级政府的）考核员有强大的激励去揭露被考核区域的问题，因此使得本地区的考核得分不会处于排名末位。这一制度安排意在使各区域下级政府间形成强大的横向竞争压力，带来严格的考核检查。

从理论上说，上述制度安排为考核检查的有效实施提供了制度基础，结果理应是所向披靡并得到大量真实信息。然而，我们观察到的情形却是恰恰相反：地方官员采取诸多应对策略有效地软化和应对刚性的考核检查，大多成功地控制和隐藏了重要信息。考核检查过程中，信息分布的结构深深制约着官僚权力的运作过程。现在我们讨论考核检查过程中各方使用信息的策略方式，特别是更大的社会背景是如何影响制约这一过程的。

让我们来看一看考核组的“突然袭击”策略。以2007年A县计划生育局接受省级年终考核实施为例。考核组事先不知道上级政府关于考核时间和地点的具体安排。前一天晚上，他们住在临近目的县的邻县，清晨进入目的县境内。大约八点，省政府打电话给考核组告知考核抽查乡镇及抽查村庄的具体信息。在未通知当地官员情况下，考核组开着自己的车辆径直前往考核现场，一旦抵达目的村就立即封锁整个村庄。然后考核员逐家调查每个家庭的人口信息，与地方政府上报的新生儿花名册相对照。按照“一票否决”规定，考核过程中一旦发现未上报信息如漏报新生儿、错误的统计信息如出生信息等，地方政府官员将受到严厉惩处，包括村干部等还将被追究连带责任。“突然袭击”的目的是确保当地政府官员不能事先控制信息，如转移“问题婴儿”等，然而，我们的田野调查却表明，考核检查过程中地方政府总是占据着地利、人和的优势地位。现在我们详细描述这个过程中所采取的策略。

首先，在考核期间地方官员采取一系列的游击战术，如打探、监视、跟踪等，以获取关于考核组的重要信息，例如考核组成员的工作经历和社会背景、考核目的地等。我们观察到如下情节，清晨，地方政府派工作人员驻守在辖区边境的重要关口，密切监视过往车辆。一旦发现考核组车辆入境，他们迅速将考核组车辆牌照号码、行驶方向、考核组成员等相关信息用手机汇报给县里，县里立刻将信息下达给各乡镇和村庄并要求密切跟踪和监视考核组的行动。可以说，考核组入境后的一举一动都在地方官员的监视中。常常是考核组车辆径直驶向突击目的地，地方政府的车辆紧紧尾随其后，随时向县里更新考核组的最新去向。一旦考核组进入抽查村，县乡官员立即赶到该村。我们观察到这样的情形，考核组的车辆驶入村内但尚未到达村委会，在数分钟里村庄内出现了当地官员的七辆轿车及数辆摩托车。在另一案例中，考核组车辆停靠路边，考核员下车询问抽查村的方向，尾随其后的地方官员也随即下车，从该“线人”那里得到抽查村信息，立即手机通知村庄所在的乡镇官员，并令其迅速应对随之而来的考核检查。这些策略使得“突然袭击”的有效性大打折扣。

其次，考核组即使顺利抵达考核现场也不一定能够搜集到真实的信息。当地官员隐藏或操纵信息以便顺利通过检查验收，这是地方官员应对检查的普遍行为。按照程序，考核员入村进行现场调查，入户询问已婚育龄妇女的生育信息，是否按规定要求定期进行“三查”体检等等，然后核对存放于村办公室的档案记录。事实上，我们观察到许多在村办公室的文件都是专门用以应对上级政府的，例如，某个乡镇按规定应该建有计划生育服务站，事实上并未落实，只有一间空房子，没有任何医疗措施。在考核前一天，地方官员在得知考核组将要考核视察该服务站后，连夜准备医疗设施、宣传标语、办公设备以及医务人员等，使之看上去好像已经全面有效运作。“三查”证明单上有官方印章、医生签名和当地医院的联络信息。但如地方官员事后所说，这些表单中唯一正确的信息是被体检妇女的姓名，其他信息都是编造的（艾云2008，艾云2011）。

在环境监管领域，我们观察到类似的组织行为。国家环保部考核前夕，地方官员到辖区某电力公司指导迎接考核检查的工作，但事实上是指导电力公司编造有关污染物信息的数据。一名在现场训话的官员如是说：“现在国家考核组的能力已大大提高。如果你的数据呈现出有规律的、直线性的增长模式，他们一看就知道这些数据是编造的。几年前这样的图形可以骗过考核员，但现在不行了。你需要（向另一家公司）学习，他们的图形有升有降并不总是持续稳定上升的，看起来更符合实际情况，也更令人信服。”考核检查的过程是考核方和被考核方相互学习如何博弈的过程。一旦上级主管部门采用新的策略以寻求准确信息，地方官员立即发明相应的应对策略以化解考核检查的有效性。例如，在前一次考核中，考核人员使用能源消耗量来衡量污染程度及其可能的环境风险。在随后的考核中，地方官员已迅速学会如何应对该指标的检查：他们发给当地企业关于能源消耗（例如购电费用）的详细说明，教导其如何准备收据和其他文件，以便大大减少负面的环境评估。

第三，考核员即使发现了违背政策的蛛丝马迹，仍然难以采集足够的证据来加以确认。我们在田野观察中注意到，一旦问题被发现，考核双方的冲突骤然彰显，考核检查过程被强行打乱，直至负面证据消失于混乱之中。例如，在一次检查中，一位考核员发现“问题婴儿”（未上报的新生婴儿），“陪同”她的地方干部迅速果断采取应对行动，呼叫待命在不远处的同事及车辆强行将新生儿及其父母撤离现场。这个过程在数分钟之内业已完毕。考核员还没有来得及记录下违反政策的确切证据，这些“证据”已经销匿无踪。在许多情形下，问题一旦被发现，地方官员立即采用“现场解决”的战略战术，并采用各种手段（如贿赂、辩解、求情等）将问题化解，大事化小，小事化了。

最后，考核抽查点的选择过程也可能被操纵和控制。某省在计划生育政策领域的考核规定是，在市级政府考核时成绩排名最后的县将接受省一级的重点考核检查。市政府将D县作为市年终考核的最后一名上报到省里。但事实上，D县并非是实际工作中最差的县。市里这样做的目的是将省检查团引至政策落实情况较好的D县，而将检查的注意力从其他有更多问题的县转移开来。正如D县里一位官员所说：“这就是游戏规则，市政府要保护自己的形象和政绩，它当然不会把真正表现最差和具有最严重问题的县上报给省里。任何政府都会这么做的，他们不会把真正有问题的地方暴露给上级主管部门。”（艾云，2010）在环境政策领域，我们也观察到类似的转移上级政府注意力的策略。在2008年的考核检查中，市局负责人请求省局负责人尽力将国家考核组引至其他地区进行考核。在一次检查中，国家考核组选择了四个公司进行考核检查。某官员对一个公司负责人说：“我们尽力安排让检查组最后考核你们公司，如果时间来不及，他们（考核组）就不会来这里考核了。”为此，市局特意调整安排四个公司的考核顺序，尽力拖延时间，使得考核组没有时间对最有问题的公司进行仔细检查。

显然，在考核检查过程中地方官员占据信息优势和主动权，并通过诸多策略影响操纵考核内容、考核对象、问题解决等，从而有效削弱了考核检查的制度初衷，极大制约了官僚权力的有效运作。上述案例引出了有必要进一步探讨的问题：为什么考核检查的组织制度和激励设计未能有效地获取真实信息和诱发符合组织目标的组织行为？下面的讨论会进一步回答这个问题。

官僚权力的“软约束”：社会关系

在韦伯式官僚体制中，官僚权力的主要来源之一是正式法令规章，它为正式权力和政策执行提供了稳定的制度基础。我们的田野调查观察到，社会关系渗透于政府组织的各角落及考核检查的各环节，上级政府的制度设计无法克服考核过程中的非正式关系对组织过程的影响。

我们观察到，虽然考核组尽力回避和绕开地方官员，但如果没有当地官员的陪同或指引，他们大多数时候很难进入调查现场和接触调查对象。考核前夕地方官员已经告知村民不要乱说话。村民因此会抵制考核检查过程，甚至将考核员拒之门外。考核员常常需要在地方官员的陪同下才能入户调查，这一“陪同”过程为地方官员和考核检查组培养非正式关系提供了极好的互动空间。这些陪同人员是地方官员深思熟虑后精心挑选的，如下面的案例所示：

省核查组到达县的前两天，一份有关核查组成员的组成和其车辆的牌照号码详细信息的机密报告抵达县里。团队负责人是邻县的官员，他正好与这个城市计划生育局有密切的联系……县委办公室的某个官员也辨认出团队的另一名成员是他的老同学，这位官员被派出陪同该考核组。（艾云2008） 精心挑选“陪同”考核组的地方官员正是为了在考核检查过程中激活潜藏的社会关系。即使地方官员与考核组之前没有社会关系可资借用，在陪同过程中陪同人员可以很快建立起非正式关系并成为应对考核的有效手段。我们观察到地方官员常常通过“拉”关系即找到某个共同认识的朋友、请吃饭唱歌等休闲活动，以及“送红包”等方式与考核员迅速熟悉起来。一旦在考核检查过程中发现问题，这些私下的社会关系便有助于有效地化解问题。例如，在一次检查中，某个地方官员负责陪同某考核员入村检查。两人在第一天清晨第一次见面，在接下来的陪同（入户调查、午间吃饭等）过程中通过拉家常、找话题等熟悉起来。在考核第二天，我们观察到这样的细节：正在入户上楼梯的瞬间，地方官员左手轻拉考核员，右手迅速塞给他一个装着现金的红包，并低声说道：“我是这个村的包村干部。如果发现问题了，还请手下留情。”考核员立即转变表情笑道：“哦，你怎么不早点告诉……”不难推断，当有违规行为被发现时，地方官员时常借用人格化的社会关系与考核员谈判，以此软化刚性的官僚制度。

社会关系不仅体现为互惠的和特殊的人际关系，而且根植于深层次的文化期望和合乎情理的逻辑。我们在田野观察时曾经目睹这样一幕。一次计划生育考核时，某考核组组长铁面无私，采取强硬态度，禁止乡镇官员的陪同、拒绝他们的饭局等。一旦地方官员试图陪同或靠近考核组，她立刻抗议甚至威胁要取消整个考核检查。然而，她的态度和行为几乎被所有人都认为是“冷酷的、不合理的”，不仅地方官员私下责骂，还引起了考核组其他成员的不满，连参加检查的另外一位上级领导也认为不妥。最终，在考核评估的最后定论阶段，这位“冷酷的”小组组长面对各方面的压力不得不妥协退让。由此看来，考核检查过程中考核双方的互动模式嵌入社会关系结构（主人好客之情，基于校友、以前同事或老乡的人际关系），互动行为存在着稳定期待，从而制约了考核制度的有效性。

正如前面所讨论的，制度规则和极强的激励机制使得官员的职业生涯具有高度不确定性和风险，因此激励官员去构建社会关系网络，包括上下级部门和横向各部门的合作依赖关系，以便以这些精心培育的社会关系来弱化和破解刚性的官僚权力和规章制度。

共有经验、共享意义和制度化的行为

组织研究文献早已指出，组织的共享规范和稳定期望是官僚权力的重要来源之一（Clegg，Courpasson and Phillips 2006，Merton 1968）。但值得指出的是，政府是由不同部门、单位构成的。这些不同部门有各自的共享经验，因此培育了不同的规范和忠诚，成为抵制正式权力的组织基础。组织文献已指出官僚组织中的科室或其他组织单位常常存在不同的组织利益和矛盾冲突（Wilson 1989）。这并不难理解，因为每个组织单位（如市环保局、县人计局）中的成员往往有相似的经历和承担着相同的任务，组织成员经过长时间合作和工作经历，形成了群体凝聚力。他们共同面临上级政府的官僚权力，发展出类似的应对策略。组织分割和组织边界为其成员集体应对考核检查的行为提供了稳定的组织基础，成为抵制上级权力的有效力量。

仍以我们田野调查的环保局和人计局为例。作为地方政府的独立职能部门，它们各有其组织体系，接受本级地方政府和上级职能部门的双重领导。各职能部门在自己的组织边界内开展日常的工作和落实相应的国家政策，考核评估以全“局”为对象，因此其中的组织成员面临共同的不确定性和风险。这些工作人员每天一起工作，在执行任务和应对上级政府考核检查过程中积累了诸多共享经历和经验，产生了许多亚文化和共同的意识形态。我们在田野研究中观察到，市环保局和各县环保局之间存在密切的合作，他们一起参加各种会议，经常聚会聚餐，彼此非常了解对方的兴趣爱好和家庭生活等。在日常工作关系中，上下级组织之间互称“兄弟”，共享信息和经验，尤其是共同应对更上级政府的考核检查。相比之下，县环保局官员认为其更上级的机构——省环保厅——有“公事化”倾向，彼此没有密切的社会关系。也就是说，市环保局与县环保局之间有密切的亚文化，而省环保厅和县环保局之间存在明显的社会距离。

组织认同感还显示出另外一个特点，即上下级政府官员间的合作行为以及在此基础之上的集体思维定式。各级别的政府官员同时扮演着“考核方”和“被考核方”的双重角色。例如，当县计生局接受省、市考核检查时，县局官员是被考核对象，此时与乡政府和村干部共谋以应对上级政府。另一方面，为确保其下级执行相关任务、落实国家政策和实现组织目标，县计生局同时也扮演着考核者的角色，对各乡镇进行考核检查。我们观察到，县计划生育局可以一夜之间实现两个角色的转变。在我们的田野过程中发现这样的事例：在应对省、市年终考核完成之后，县计生局开始了县内年终考核。局长召开动员大会，要求考核过程中采取一系列措施避免乡镇干部的干扰行为。一位经验丰富的考核员应邀在会议上分享如何在考核检查过程中发现问题、避免干扰等考核经验。局长反复强调：“我们需要认真对待考核检查。省市考核检查已经过去，现在是我们自己的考核。这次要来真的，不允许弄虚作假或掩盖问题。”有位工作人员如是评论道：“这实在是可笑。昨天他（局长）还在教我们怎样应对上面的考核检查；今天就翻脸，告诉我们认真严肃对待考核检查。局长是不是自己也会觉得好笑。”

共享经验和身份认同为地方官员共谋应对上级政府提供了坚实的合法性基础。面对上级政府的考核，各层级的下级政府结成统一的战略联盟，采取应对策略，以最大程度地降低考核检查的风险。地方官员在多次反复的考核检查过程中谙习双重角色的运作，考核检查的游戏规则成为大家的共享常识。事实上，双重角色的过程不仅存在于考核检查过程，也存在于组织的日常工作中。在这个过程中上下级政府的关系也发生微妙转化——由正式的权力等级关系转化为非正式的共谋合作关系，从而大大削弱了等级结构基础之上的官僚权力的有效性，为基层政府间的共谋行为提供了认知和情感上的基础。不难看出，共谋的组织行为有着稳定的、有效的和合法的制度基础。

讨论与小结

这一章从组织学角度讨论了基层政府间应对上级政府政策指令所采取的共谋行为，对这类现象的组织基础和制度环境进行了解读分析和实例说明。上面的讨论提出，虽然“共谋现象”在各种组织中或组织间均有体现，然而基层政府间的共谋现象有它的独特制度环境和组织基础。我们将基层政府间共谋现象与经济组织间共谋现象做一对比，可以加深对这类现象的认识。在经济学模型中，共谋行为有两个基本条件：第一，共谋行为对参与者各方有利可图，所以共谋的隐性合同（side contract）是可以执行的；第二，共谋行为被揭露从而受到处罚的风险不大。经济学有关共谋行为的讨论大多集中关注这些条件的脆弱性导致共谋行为的不稳定性。首先，参与共谋的各方有激励以暗地违反共谋合同而得利，从而导致共谋合同的失败。一个通常提到的例子是，虽然石油输出国组织签订石油产量协议，但参与国暗地提高本国石油产量以谋私利，所以共谋的合同无法实际执行。其次，由于政府管制机制日臻完善，非法共谋行为被揭露而导致处罚的几率增大，提高了共谋的代价。

但是，这两个条件在中国基层政府间共谋行为情形中的有效性都大打折扣，甚至毫无约束力。这是因为政府机构作为一个特殊的垄断组织，有一系列特点。第一，与厂商组织不同，共谋行为发生在正式组织过程之中，建立在上下级行政隶属关系之上，为正式组织制度所强化。当上级政府（以非正式的方式）“要求”下级政府参与共谋行为（如提供浮夸指标、掩盖工作漏洞），后者是无法拒绝的。同样的，面对下级政府部门的共谋要求，作为监督方的上级部门一方面因为连带政策的后果，另一方面因为了解下属部门做法的合理性，也有参与共谋的动力。第二，政府官员的职业生涯处在一个严密的组织内部市场之内，人员的流动升迁都受到组织制度的严格约束。这与经济学讨论的经济组织之间的“共谋行为”有很大区别。在厂商共谋博弈中，参与者可以选择“退出”共谋协议（或者暗地违背），从而终止共谋行为。但是，对于身处政府组织结构中的官员来说，他们没有“退出”共谋活动的机制。第三，更为重要的是，基层政府间共谋行为与政策执行灵活性的其他形式做法在实际过程中难以分辨，有深厚的合法性基础。这些条件意味着，基层政府间共谋行为失败的可能性和代价都相对较小。在这个意义上，我们不难理解为什么现行制度中的一系列措施难以有效解决共谋问题。以干部轮换制度为例。干部轮换制度的一个功能是减少官员长期在一个地区部门而形成共谋可能性。但是，政府是一个高度组织化了的内部市场，人员流动难以超越组织内部结构。如果某一官员拒绝参与共谋，这种“不合作”导致的后果难以通过“退出”而逃避。换言之，与工业组织间共谋现象相比，政府间共谋行为有强大的实现机制（enforcement），是建立在政府组织权威基础上的制度化行为。这个认识有重要的意义：虽然在上面的讨论中，我们强调了基层政府间利益共同体在共谋行为中的作用，但这一利益共同体并不是稳定的、一成不变的。恰恰相反，政府间共谋行为在不同政府部门、不同政策领域所涉及的人员是不同的，在不同时间点上也是不断变动的。而且各级政府和当事人可以同时有双重身份：作为共谋行为的参与人和成为共谋行为针对的对象。在这里，形成利益共同体并不是基层政府共谋行为的必要条件。即使参与者没有共同利益，他们之间的共谋行为也是在所难免的。现有的组织机制和制度环境提供了这类共谋行为稳定存在、重复再生的基本条件。

导致和影响基层政府间共谋行为的原因是多方面的。以上的讨论提出，这些组织现象不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力。共谋行为的产生和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是政府制度设置特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。在上面讨论的诸种问题中，政策一统性与执行灵活性这一悖论是关键所在，可以概括为这样一个组织机制：组织决策和执行过程的分离程度与组织决策的集中程度成正比。组织决策的一统性加剧了执行过程的灵活性：当决策权力以及资源向政府上层机关集中时，自上而下的决策和随之而来的资源分配就更需要依赖漫长的行政链条和基层政府的“灵活执行”实施之，共谋行为的组织基础和制度环境则应运而生。简言之，基层政府共谋行为是中央集权决策过程所付出的代价。

我在第3章有关政府的治理模式讨论中指出，共谋行为更有可能产生在自上而下政策执行过程中的“检查验收”阶段。以上的案例与这一命题是相吻合的。但我们在上述讨论中也看到，共谋行为在执行政策过程中也时有发生。例如，“退耕还林”资金的挪用，执行过程中打折扣、自行解释等等现象也可能发生在“检查验收”过程之外。直接上级熟悉下级活动的实际情况，认可这些做法的合理性。但这些做法与上级规定明显相悖，一旦公开就可能受到追究，因此只能上下联手，隐性实施。在这个意义上，共谋行为背后的动机和渊源与针对上级部门“检查验收”的共谋机制是一致的。

在国家治理逻辑的大背景下来看，我们可以对本章所讨论的共谋现象提出一个新的解读：这些貌似偏离的行为现象在很大程度上是国家治理的重要组成部分，特别是在政策一统性与执行灵活性这一应对机制的实施中起到了重要的调节作用。我们需要将本章讨论的共谋行为与那些营私舞弊的渎职行为区分开来，后者不属于我们所讨论的执行灵活性范畴。本章强调的是，许多的共谋行为体现了基层政府通过灵活执行政策以便完成自上而下的任务。这些行为缓和了一统政策与地方性实情之间的差异或冲突。如此行为也可以解释为基层政府在直接上级部门的庇护下实施针对当地情况的适应策略。从这个角度来看，执行过程中的“共谋行为”或地方灵活性对于我们理解“象征性强大国家”与“有效性地方治理”两者并存的情形有着启发意义。我们看到，一方面，“政令自中央出”的一统决策过程强化了中央政权的象征性意义；另一方面，基层政府间的“共谋行为”所体现的地方性适应机制对集权决策内容因地制宜地加以调整，对其可能产生的困境弊端加以有效化解或校正，使得一统决策过程的形式避免因与现实状况发生矛盾而受到挑战，从而保持其稳定性。因此，两者互为依存：“共谋行为”之说只有在一统决策前提下方有意义；而唯有基层政府的共谋行为的存在，才能有效地维系一统决策过程的象征意义。在这个意义上，基层政府间的共谋行为或许可以解释为中国政体演变过程中对中央集权制约、平衡的一个制度安排。由此看来，共谋行为的普遍存在和强大生命力有更为深层的制度渊源，是国家治理机制的有机组成部分。