如果政策不能被正确地实施，计划得再周密完好的政策，也不能发挥作用。不幸的是，政策的意图和实施之间存在的差距越来越大。在贫穷国家，一些援助怀疑论者表示，正是由于政府失职，国外援助及其他来自外界的援助才对该国的社会政策产生了负面影响，使该国的状况更加糟糕。当今，很多政府的垮台都是因为一些好政策没能真正实施或发挥作用。

下面就是一个很好的例子。乌干达政府给每个学生提供包括维修教室、购买课本以及学生学习期间可能产生的其他费用，教师的工资甚至直接被计划在政府的预算之内。1996年，李特瓦·雷尼卡和雅各布·斯文松试图弄清楚，由政府分拨的这些辅助资金究竟有多少真正被用到了学校。要弄清楚这个问题并不难，他们派遣调查小组到学校，询问学校负责人实际接收的资金数目，然后将这些数字与电脑里记录的政府实际派发的数字比对，结果令人大吃一惊：学校只拿到了实际援助资金的13%，有一半多的学校甚至没有拿到这笔资金。调查表明，大部分资金最终都到了政府官员的口袋里。

同样的结果在其他国家也得到了证实，这样的结果无疑使我们很失望。我们经常会问自己，为什么要这样做？这些其实都是微不足道的问题，为什么我们要为此烦恼呢？威廉·伊斯特利，一位曾经批评随机对照实验的人士，在自己的微博中这样写道：随机对照实验对于处理在发展过程中的一些大问题根本行不通，诸如好的体系或是宏观经济政策带来的大范围经济效应等。他甚至推断，信奉随机对照实验会削弱发展研究者的进取心。

这一观点很好地反映出一种制度化观点，并在当今的发展经济学中盛行。该观点认为，发展的真正问题在于找到良好的政策：这是一个如何挑选出恰当政治程序的问题。如果政治主张是正确的，那么好的政策便会随之出现；反之，没有好的政治导向，就无法指定或实施好的政策，至少从规模上来讲是这样的。如果1美元中的87美分都无法真正进入学校的账户，那么就没有必要弄清楚学校会如何利用这1美元。随之而来的是“大问题”需要用“大办法”来解决的社会改革，如过渡到有效民主。

而另一方面，杰弗里·萨克斯则认为腐败是一种“贫穷陷阱”，这并不奇怪。贫穷会引起腐败现象，而腐败现象的发生必然会促使贫穷的产生。对此，萨克斯给出的建议是，通过帮助发展中国家的穷人变富来拆除这一陷阱。这种援助可以用于实现一些特殊目标，例如疟疾控制、食品生产、饮用水安全、环境卫生等一些容易衡量的指标。此外，萨克斯还认为，提高人们的生活水平将有助于政府和民间团体遵守法律法规。

根据反腐败国际性非政府组织透明国际2010年的数据显示，乌干达政府的清廉指数在全球178个国家级地区中，排名第143位（排名高于与其处于同等发展水平的尼日利亚、尼加拉瓜、叙利亚，次于厄立特里亚国）。这也意味着，我们可以在落后腐败的国家大规模实施反腐败计划。在乌干达政府的腐败问题没有得到解决之前，对乌干达教育的援助不可能取得成效。

然而，雷尼卡和斯文松的故事却是以奇妙的结局收尾的。当他们的调查结果在乌干达公布后，曾一度引起骚动。而财政部得知此结果后，开始将每个月下发给学校的资金数目公布在乌干达主流媒体上。2001年，雷尼卡和斯文松再次对学校的财务状况进行了调查，发现80%的拨款都到了学校。大约有一半的学校校长曾经抱怨他们没有得到应有的拨款，最终，他们中的大部分都拿到了拨款。并且，没有报道称有人对这些学校的校长或是对此事做出报道的媒体进行报复。如今看来，似乎因为无人担心公款的去向，才导致滥用公款现象的发生。这样一来，在无人监管时，地方官员便可能会轻易盗用公款，但是当监管有力时，他们则会停止这种行为。

乌干达的校长们大胆推断：如果偏远地区学校校长能够在有利政策落实之前避免腐败，那么或许我们无须等待政府的彻底改革或是社会转型，通过缜密思考和严格评估就能帮我们制定出制止腐败和效率低下的体系，但这并不意味着降低我们的标准。我们相信这些不断的进步和无数细小变化的积累，最终会导致彻底的变革。

政治经济

腐败或是玩忽职守，都会造成大量的效率低下。试想一下，假如老师或护士都不去工作，那么教育和医疗方面的政策就不能得到很好的实施。假如卡车司机通过行贿超载运输，那么政府部门就需花上数十亿美元来维修因为卡车超载而造成的路面损坏。

我们的同事德隆·阿西莫格鲁和他的长期合作者、哈佛大学的詹姆斯·罗宾逊如今都活跃在经济领域。当时，他们对经济持悲观态度，认为只有当制度稳定下来后，国家才能得到真正的发展，但是，制度却很难稳定下来。德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·罗宾逊曾经这样定义制度：“经济制度决定了经济诱因，这些诱因会对教育、储蓄、投资、创新和采用新技术等产生激励作用。政治制度决定了公民对官员的约束能力。”

政治学家和经济学家的观点是站在一定的高度思考制度的建立的。他们认为，经济制度就像财产权利或税收系统，政治制度就像民主或专制、权力集中或分散、普选制或有限制的选举权。在阿西莫格鲁和罗宾逊所著的《国家为什么会失败》 （Why Nations Fail ）一书中，大部分经济政治学者一致认为：制度是一个社会成功或失败的首要推动力。良好的经济制度将鼓励公民投资、积累并发展新技术，因为这些是促进社会繁荣的因素。反之，糟糕的经济制度将会产生负面效果。问题之一就是，统治者有构建经济制度的权力，他们无须考虑公民的利益或公民的生活是否能提高。他们构建对自己有利的经济制度，制定大量限制条件，规定每个人的职责，从而削弱竞争，稳固其政治地位。这也是良好的政治制度的重要性所在，它们的存在是为了防止领导者建立为自己牟私利的经济制度。当政治制度运行良好时，它就能通过向统治者施加足够的限制，来确保他们不会与公众的利益背离太远。

不幸的是，腐败的制度往往会滋生更加腐败的制度，形成恶性循环，这就是所谓的“寡头政治铁律”。当政的领导者倾向于制定能够为他们谋取财富的经济政策，而他们一旦变富，又可以利用手中的财富，提前阻止可能对他们的权力构成威胁的人。

据阿西莫格鲁和罗宾逊所述，阴魂不散的腐败制度是一些发展中国家不能持续发展的主要原因。这些国家的领导者继承了殖民地时期该国统治者的一些政治策略，这些政治策略不是为大众服务的，而是为统治者谋取最大利益的。摆脱殖民主义后，新统治者发现，这些旧制度能够帮助他们很方便地谋取自身的利益，于是他们保留了这些政策，形成了一个恶性循环。阿西莫格鲁、罗宾逊和西蒙·约翰逊所写的一篇经典文章曾提到：殖民主义时期，腐败制度阻止了欧洲殖民者的进一步扩张，建立更糟糕的制度（因为他们的扩张是从离自己国家较远的地方攫取资源并加以利用的），而这些制度在殖民主义结束后却被延续了下来。

阿比吉特和拉克希米·耶尔在印度找到了腐败制度长期残留的例子。在英国殖民地时期，不同地区有不同的土地税收制度（这主要由当时任职于那一地区的英国公务员的思想意识，以及当时英国统治之下流行的言论而定）。在土地管辖制度下，印度地主负责征收土地税，这也进一步巩固了他们自己的势力，稳固了封建制度。而在土地税收制度下，农民自己负责自己的土地税。这些地区的人们之间形成了合作和平等的关系。最引人注目的是，与那些由村民统治的地区相比，由上层人士统治的地区的社会关系更加紧张，农业产量低，学校和医院数量少。150年甚至更久以后，土地税收制度才最终被取消。

阿西莫格鲁和罗宾逊认为，之前的殖民主义者也有可能摆脱糟糕的政治制度和经济制度，但这需要有适当的武装力量和一定的机遇。他们特别指出英国光荣革命和法国大革命。这两场大革命都是发生在200多年前的、不受欢迎的动乱。阿西莫格鲁和罗宾逊在此书的结尾讲述了如何能够改变上述状况，但是他们的态度非常谨慎。

此后，又有两种有影响力的观点产生。这两种观点是在阿西莫格鲁和罗宾逊观点的基础上产生的，却不像二人的观点那么悲观。一种观点认为，如果糟糕的制度阻碍了一个国家的发展，那么这个国家可以依靠世界上其他富裕国家的力量来摆脱窘境，如果有必要，富裕国家可以采取武力。另外一种观点则认为，任何试图操纵一个制度严密的国家的制度或政治的做法，都将失败，改变只能依靠内部力量。

通过引入外部力量或许能打破这种糟糕制度的恶性循环。在新增长理论领域赫赫有名的保罗·罗默，得出了一个伟大的结论：如果你不能管理自己的国家，那么就将其委托给能够管理这个国家的人。尽管如此，管理整个国家仍然很困难。所以，你可以尝试管理一个城市，小规模的城市更便于管理，你可以对这个城市做出很大的改变。保罗·罗默受香港成功发展的激励（香港曾经由英国管辖，后归还给中国），提出了“特许城市”这一概念，即一个国家把一个近似“空白”的领域交给另一国家管理，后者则负责在这一领域建立完善的制度。刚开始时，它可能会遇到一些阻碍，之后有可能建立一套完善的制度（包括拥堵费、电力的边际消费，当然也包括对产权的合法保护）。因为每个来到这个地区的人都是自愿的，这是一个全新的区域，所以他们对这些制度不应该有抱怨。

这一设想有个小小的缺点，即我们不太确定贫穷国家的领导者是否愿意加入。进一步而言，即使这些领导者加入了，他们是否能找到合适的“买家”尚不确定——没人敢保证：交出去的地区发展好了之后会送回。于是一些发展专家对此做了进一步阐述。保罗·科利尔（牛津大学教授和世界银行前经济学家）在其著作《最底层的十亿人：最贫穷的国家为何继续衰败？》（The Bottom Billion ：Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It ）及《战争、枪炮和选举：危险地区的民主》（Wars, Guns and Votes: Democracy in Dangerous Places ）中称，世界上现在有60个处于无助之中的国家（乍得、刚果等），那里生活着10亿人。这些国家都被糟糕的经济制度和政治制度困扰着，西方发达国家有责任帮它们从中解脱出来；如果有必要的话，可以使用武力干涉。他认为这方面的一个成功例子，就是英国政府帮助羽翼未丰的塞拉利昂实现了民主。

然而，威廉·伊斯特利对于塞拉利昂的例子却提出了深深的质疑。伊斯特利指出，接管一个国家远比治理一个国家容易得多。美国花费了沉重的代价才在伊拉克构建了完善的体系，这就是一个很好的例子。但是通常来说，一种制度不能适用于所有国家，它必须要符合当地的特色，因此，任何照搬式的制度都是行不通的。如果有可能，所有的改革都必须逐步进行，要知道，任何制度的存在都有其必然性。

总之，伊斯特利对于外界专家的怀疑不仅针对外来管理者，还包括外界援助。从某种程度而言，外界的援助都在试图改变原有的政策，但是这种改变通常是以破坏原有政策为代价的，即使领导人已开始腐败，他们仍然在接受援助。

然而，伊斯特利对此并不悲观。他指出，每个政府都能找到适合自身的发展道路，只不过这个过程需要他们自己单独完成。尽管伊斯特利对外界援助者心存反感，也声称一种制度不能适合所有国家，但他指出，自由是唯一可行的万能策略。自由意味着政治自由和经济自由，而在人类的种种发明之中，自由市场的能量被大大低估。他主张“让70亿专家自己掌握自己的命运”。自由市场让所有创业者都有机会创业，如果成功了便能创造财富。伊斯特利还进一步指出，应该让民众自行决定自己受教育的程度和医疗方面的状态，而不是依靠政府的干预。

当然，很多情况下，人们会觉得完全自由的市场并不是理想的结果。首先，正如伊斯特利指出的那样，穷人无法真正参与到自由市场中去。”在他们参与进来之前，他们都需要帮助。其次，社会和市场需要制定一些规则来发挥其功能。例如，一个人不会开车，可他仍然想开。但是社会规则不允许他开车，因为这符合大多数人的利益。很显然，在开车需要有驾照方面，我们不能完全实现市场自由化。如果一个国家呈现弱势或是腐败的态势，那么自由市场也会以行贿或腐败的方式出现。一项调查显示，在德里，如果你掌握了驾驶技术，你不一定能拿到驾照；但是如果你愿意行贿，你很快就能拿到驾照。德里驾照的这种随意颁发，不是我们希望看到的。我们面临这样的挑战，当避免市场的随意性带来的不良后果以后，如何才能让政府发挥作用。这也恰恰是我们的目标。

因此，政府有必要为人民提供日常的必需品，而且还要制定某些政策，发挥市场的功能。伊斯特利还指出，民主能够给政府提供直接的反馈信息，约束政府履行其职责。接下来的问题是，如何构建自由市场机制和民主。伊斯特利一贯主张，自由不能从外部引入，否则就不会有真正的自由。因此，这些制度必须是从本土自下而上形成的。最终，我们要为个人的平等和权利而奋斗。

从阿西莫格鲁和罗宾逊的分析中，我们得出一个结论：糟糕的制度非常“顽固”，无法通过正常的途径将其消除。我们看到了他们对如下结论所持的怀疑态度，即从外界引入一个制度会对原本的制度构成威胁，以及如果让人们自行处理，最终他们有可能找到适合自身的制度。但是，如果把上述两种结论分开来看，我们还是可以持乐观态度的。事实上，在没有外界干预的情况下，我们已看到了一些制度的部分变革甚至是整个社会的大变革。

事实上，我们都错失了制度的最基本的概念，制度规定了参与的准则。这一概念包括了以往分析中的大部分概念，它们通常由经济学家和政治学家主导，如民主、地方分权、产权、等级制度等。但是这一层面的制度是可以通过当地一些具体的“制度”来实现的。例如，产权制度就涵盖了一系列的法规，规定谁能拥有什么（瑞士政府规定，外籍人士不能购买当地的小木屋），所有权是什么（在瑞典，人们拥有在任何地方行走的权利，包括在其他私人的土地上），如何将立法制度和政策结合起来，实施这些政策（陪审团审案在美国很普遍，但是在法国和西班牙却行不通）等。民主政策规定了谁能参选什么样的职位，谁能投票，如何竞选，但是法律保护有时却使得拉选票或欺骗民众变得轻而易举。就此而言，即使是专制体制，有时也会给民众保留一点儿参与的权利。关于这一点，我们在前文已详细介绍过，制度也不例外。归根结底，要想真正理解制度究竟会对人民的生活产生多大影响，我们必须要从思想认识上做一个转变，从底层人民的角度来看待制度。

边缘的变化

在某种程度上，阿西莫格鲁和罗宾逊的悲观态度来源于，我们几乎很少看到激烈的政体改革——从一个专制腐败的政体转变为一个功能完善的民主政体。从底层的观点出发，我们发现，要增强职责和减少腐败，我们不一定要对政体进行彻底的改革。

尽管大规模的民主改革少之又少，但是在很多情况下，我们还是发现民主在地方一级被一定程度地引入。选举制度的改革在其他一些专制国家就曾发生过，例如苏哈托领导下的印尼、军队独裁制下的巴西、革命制度党时期的墨西哥。近些年，推行地方选举制度的国家也有很多，1998年越南推行这一制度，也门在2001年、沙特阿拉伯在2005年也推行了这一制度。这些选举制度遭到了西方国家的质疑：选举通常有舞弊现象，而且选举人的权利很有限。然而，即使是毫不完善的地方选举制度，在一定程度上对政府的管理也产生了实质性的影响。在20世纪80年代初期，中国的农村地区逐步推行了村级选举制度。早先，中国共产党赋予村民参加选举的权利。共产党党支部任命党支部书记继续在村级行使领导权。投票不是采取匿名选举方式，投票箱经常都被塞得满满的。尽管这种选举制度不无瑕疵，但是调查却显示，选举制度改革产生了惊人的作用——村政府对村民更加负责。村里开始选举的时候，村级干部放宽了一些不受村民欢迎的政策。在中国农村，土地经常被重新划分，而一些中等收入的农户从中受益颇多。公共支出也大多被用在了村民的需求上。

同样，即使没有固定的、大的反腐体系，从一定程度上遏制腐败还是有可能的。政府的直接干预很有成效，乌干达政府很好地利用了新闻战，收到了成效。另外一个有趣的例子来自印度尼西亚，腐败现象在总统苏哈托下台后依然很严重。2010年，在全球腐败透明指数所涉及的178个国家中，该国排名110。在由世界银行出资、帮助当地边远地区修建基础设施（包括道路）的政府项目上，腐败现象尤为明显。对于当地官员而言，多开原材料和工人工资发票金额是最简单的腐败方式，但是他们没有采用。我们的同事本杰明·奥肯雇用了一个工程队，在大约600个村子里挖开一段道路，从而计算出究竟有多少材料被用在了道路上，然后再与原来上报的费用做比较。另外一组人则通过采访村中当时参加施工的工人，调查他们到底拿到了多少工资。结果发现，上报的工人工资的27%和原材料费用的20%都不知所踪了。更糟糕的是，这只是腐败的一部分。建好的道路长度和要求的一样长（否则，他们的腐败行为就太明显了），但是原材料的不足使得道路的质量特别糟糕——在下雨时很容易就被雨水冲毁了。

在反腐败方面，负责修建项目的政府官员告知村级领导人，他们修建的项目要经过审计，审计结果将会公布给群众。然而，政府的审计人员并不是很公正，他们毕竟还在现存的体系内工作。尽管如此，奥肯指出，与没有审计人员介入时相比，其腐败的数额还是减少了1/3（审计核查都是随机抽查）。

在印度的拉贾斯坦邦，我们和警察局联合向当地警察部门“虚报”一些小的犯罪行为，例如偷手机、在街上骚扰妇女等，试图让当地警务人员对这些予以备案。结果，在我们第一批上报的“案子”中，只有40%得到备案。这是因为印度警察局工作的评估是以没有办理的案件的数量为依据的，没有办理的案件越多，评估的结果就越差。因此，要想在评估中取得好成绩，他们就得尽量少对案件进行登记备案。所以，我们也就可以理解，为什么穷人很少为一些小麻烦去警察局报案。

印度的警察局几乎完全延续了其殖民时期的风格。尽管警察局设立之初是为保护殖民者的利益的，但是印度在独立后，却一直没有对其进行改革。1861年通过的警察局法案一直被沿用至今。自1977年以来，很多改革委员会都推出了各个方面的改革，但是到目前为止，只有很少一部分被实施。然而，这个体系并不是一成不变的。

在每个虚假报案者即将结束叙述、要被备案时，警察们都能找到其中的疏漏之处，进而四处奔走，寻找线索，尽快破案，以减少备案记录。尽管虚假报案者的信息不会被他们的领导知道，虚假报案者也不会因此被制裁，但是报案登记率还是从第一次报案的40%上升到了第四次报案的70%。警察对这些虚假报案者无从查起（他们都是由当地居民联合起来编造的虚假报案者），在这种情况下，登记率自然会提高。因为担心虚假报案者的再次出现，警察们会提高他们的工作效率。

严格的监管制度已经不再是一个新的想法，但是审计和对虚假报案者的处理似乎有效，因为一旦消息外泄，那么触犯者就会被处罚。只要体系内的少数人相信这一点，那么对反腐败还是有用的。

由南丹·奈尔卡尼提出的信息科技也许能帮助我们解决上述腐败问题。他过去曾管理过印孚瑟斯技术有限公司——印度国内最大的软件公司。印度一直致力于给每位公民提供一个唯一的身份证号码，这个号码和他本人的指纹以及眼睛的虹膜识别相匹配。这一概念就是通过这些识别设备来随时随地确认人们的身份的。一旦这一理念得以实现，那么每个人都可以通过指纹扫描从政府部门买到由政府补贴价格的粮食。这样就可以避免粮店的老板将粮食以高价卖给穷人。尽管印度政府体系的弊端仍然存在，但是这一“科技手段”的实施却能很好地改善印度人民的生活（尽管我们还无法证明这点，因为这一科技体系仍在建立过程中）。

实践中的非集权化和民主

即使在糟糕的制度框架内，社会责任和反腐败仍有提升的空间。相反，良好的制度却未必能得到真正落实。而且，这还取决于制度中有多少成分能在实践中发挥作用。在某种程度上，悲观主义者认为好的制度究竟能在多大程度上落实至关重要。然而，那些看似微妙的小变动给最终结果带来的影响也同样没有得到认可。

在巴西，我们发现了由于制度中的小变动对结果产生的巨大影响。先前，巴西一直沿用比较复杂的纸质投票制度。投票者需要从一长串的候选人名字中选出一个名字，并将该名字（或序号）写在投票纸上。在全国有大约1/4的成人未受过教育，这实际上剥夺了大部分人投票的权利。在普通的选举中，将近1/4的投票无效或不被计算在内。20世纪90年代末期，电子投票制度率先被引入一些大城市，而后相继被引入其他城市。投票者可以通过电子显示屏看到候选人的照片，并在一个简单的界面上选择候选人的号码，完成投票。改革的最初目的是要更好地统计投票数目，但是却产生了意想不到的结果。引入这种电子选举制度的城市，其投票结果中的无效票数比未引入的城市要低11%。新参加投票选举的选民大都比较贫穷，且受教育程度较低，因此他们将票投给贫穷且受教育程度较低的候选人。此外，他们还将票投给施行有利于穷人的政策的候选人。公共卫生方面的支出增加使得贫困妈妈生育的低体重新生儿数量减少。没有明显的政治冲突，仅仅通过一个小小的科技方面的改变，巴西穷人的意见就被纳入了巴西政体。

此外，地方政策的变化也会给政权带来一定的改变。大多数国际体系现在奉行的新理念都是将责任转嫁给受惠者，让他们负责学校、医院以及交通系统的正常运转。当然，通常情况下，政府并没有征得受惠者的同意，就将责任转嫁给了他们。

正如本书中所提到的那样，当政府无法通过公共服务的福利让群众受益时，再次实施反贫困政策则是很有必要的。当受惠者由于糟糕的服务而无法得到实惠时，政府应该对其给予更多的关注。此外，这些受惠者掌握着大量的信息，他们既知道自己想要什么，也了解究竟发生了什么。政府应赋予受惠者监管这些服务提供者的权利（老师、工程师、医生），让受惠者有权利雇用或解聘他们，或者至少有权利投诉这些服务提供者，从而确保这些政策制定者的动机是正确的。世界银行在2004年世界发展报告中指出，对社会服务造成风险者，社会应对其加以控制。”此外，在内战结束后，社区可以通过集中组织一些集体公益项目来增强与公众的联系。在塞拉利昂、卢旺达、利比亚以及印尼这样有军队冲突的国家，由社区选择和实施的集体项目（即社区驱动发展项目）是非常受欢迎的。

然而，在现实中，社区参与以及非集权化很普遍，但社区究竟怎样才能更好地体现群众的利益呢？如何才能保证弱势群体（女人、少数民族、社会地位低下者、无房产者）的利益呢？

在上述环境下，决议的公平性以及结果主要取决于以下一些细节，例如项目选择规则（一次会议、一次投票），谁被邀请参加会议，谁发言，谁负责监管项目的实施以及这些项目领导者是如何挑选的等。如果规则将少数民族和穷人排除在外，那么我们不知道是这种非集权化还是将权利赋予地方更有助于维持公共和谐。毕竟，被自己的邻居剥夺了公民权将令人愤怒。

以村级会议为例，这是地方重要的政治体系。通过会议，人们发泄不满、表决预算、提出或通过一些项目。村级会议可能是由充满奇幻色彩的美国佛蒙特州的年度城镇会议而来，该会议总是充满温和而又机智的幽默。但事实上，一些发展中国家的会议却不受欢迎。例如，在印尼召开的KDP发展项目会议（世界银行给当地的社区出资修复当地的基础设施，例如道路或灌溉系统）。在村里几百个成人中，有55人参加，其中一半是村中的上层人物。然而，参加会议的大部分人都不发言。在KDP会议上，平均发言人数只有8人，其中有7人是上层人物。

我们似乎可以得出这样的结论，“寡头政治铁律”在村级政府卷土重来。但在将其中的规则略微做些改变后，结果大不一样。在印尼的一些随机挑选的村子里，政府通过信函正式邀请村民参加会议。结果，出席会议的平均人数增加到65人，而且有38人不是来自上层社会。会议中，很多村民都发言了，这使得会议很有气氛。此外，政府还将印有“对KDP会议的建议”的表格附在邀请信内，随机在印尼的一些村庄发放，由学生将此信函带回家，而剩余的村庄则由村长负责发放这些邀请函。结果，由学校发放的那些评价表格所反馈的信息比通过村级政府发放的评价表格得到的反馈信息尖锐得多。

如果规则的不同会产生巨大的差别，那么由谁来制定规则就很重要了。如果乡村实行自行管理制度，那么规则就只能由上层人物来制定。这时，如果当权者能够考虑到少数以及弱势群体的利益，那么由他们来做决策是最好的方式。将权利赋予人民，但不是所有的权利。

严格规定代表的限制条件就是由上级监管下级干涉制度的典型例子。这些限制条件是很有必要的，能够准确地代表少数人的利益，而这会带来不同的结果。

印度的村级政府部门（即村委会）对于代表就有这样的限制条件。村级政府部门每5年会选举一届新的领导人，同时对一些集体基础设施（包括学校建筑、道路等）重新招标。为了保护未被充分代表的人群的利益，规则中特意为妇女和其他少数群体（包括社会地位低的人群）保留了领导职位。如果上层人物占据了整个村委会的职务，那么，妇女和其他少数群体的利益将难以得到保障。村委会的真正当权者始终在管理整个村子，一旦被限制，他们就可能委托他们的妻子或是比他们地位低的仆人出面，行使自己的权力。事实上，2000年，拉加本德拉·查托帕迪亚雅和埃斯特在印度的加尔各答做了一项关于村委会制度的调查。他们想确认是否应委派女领导者担任各项基础设施的负责人。结果，当时很多人觉得，这么做是无用功，这些人大到加尔各答乡村发展部长，小到他们调查小组的成员（还包括很多当地的学者）。大家都说，村里的所有项目事实上都是由村长——男性负责的。而那些害羞的或是没有受过教育的女人几乎没有做过任何决定，她们总是听从男人的。

然而，调查的结果却恰恰相反。在孟加拉国，根据配额制度的规定，每隔5年，1/3的村委会领导都是从妇女中随机选取的。在这些村庄中，只有妇女才有权力管理村委会。仅仅在配额制度实施两年以后，查托帕迪亚雅和埃斯特便对有配额制度的村庄和没有的村庄做了对比调查。在孟加拉国，那些由妇女领导的村庄，她们将政府的预算大部分都用在了受妇女欢迎的基础设施上——道路和饮用水等（很少一部分用在学校）。随后，查托帕迪亚雅和埃斯特又在印度的拉贾斯坦邦得到了相同的答案，拉贾斯坦是印度有名的以男人为主的地区。结果发现，这里的女人更注重水资源，而男人则认为道路最重要。因此，毫无疑问，女领导者将更多预算投在了水资源上而不是道路上。

印度其他地区的进一步研究表明，女性领导者几乎总会产生一定的影响力。此外，随着时间的推移，在拥有相同预算的前提下，女性似乎比男性能做更多的事情，而且受贿的概率更小。然而，每当我们在印度公布这些研究结果时，总会有人告诉我们，这肯定是错误的。这些人曾亲自去过一个村庄，并和一个女人谈话。在整个谈话过程中，她都处于丈夫的监视下。他们还见过这样的政治海报，上面照片中候选人的丈夫比候选人本身更显眼。其实，我们也有过类似的谈话经历，也见过那样的海报。让女性参选政治领导者，这种变革有时会事与愿违，强势的女性会夺权并对其村庄进行改革。村民们认为，当选的女性领导者常常与有政治背景的人有关系，她们不太可能主持村级会议，也很少发言。她们所受的教育更少，从政经验也不多。然而，尽管她们要面对这种明显的偏见，很多女性正在逐步走上领导者之路。

最后一个例子是种族划分在选举中的角色。我们认为，选举常常基于种族忠诚度，也就是来自最大种族的候选人常常会当选，无论他本身具有怎样的品质。

伦纳德是纽约大学政治科学家，曾是贝宁地区的学生领袖。为了测量种族偏见的政治优势，他来到总统大选候选人召开政治会议的地方，说服他们到不同的村庄做不同的演讲。在一些渴望被“庇护”的村庄中，候选人强调的是种族背景，然后承诺为该地区的本族人建设更多的学校及医院，创造更多的政府工作岗位。在一些推崇“国家团结”的村庄中，这位候选人会承诺致力于国家在医疗及教育领域的改革，并致力于促进贝宁地区所有民族的团结。这些收听不同演讲的村庄都是随机选取的，但所有村庄都属于该候选人的政治根据地。“庇护”式演讲显然赢得了胜利——平均来看，“庇护”式演讲使候选人得到了80%的选票，而崇尚“国家团结”的村庄仅为他投了70%的选票。

出于各种原因，种族政治具有一定的破坏性。其中一个原因就是，如果选民们的选择基于种族而不是政绩，代表大多数群体的候选人的品质就会大打折扣：这些候选人无须付出太多努力，因为他们来自“正确的”阶级或种族，这就足以保证他们会中选。在20世纪八九十年代，印度北方邦越来越倾向于阶级论，这就可以明确地说明这一问题。随着时间的推移，在所有阶级群体占主导地位的地区，赢得选举的政治家们都出现了更多的腐败现象。至于统治某一地区的是上层阶级还是底层阶级，这并不重要，但来自统治阶级的领导者更有可能腐败。到20世纪90年代，印度立法议会中有1/4的成员都与刑事案件有所牵连。

在发展中国家，难道选举也会不可避免地由种族主导吗？很多学者都是这样认为的。他们觉得，种族忠诚度是传统社会的基础，而且注定会统治政治态度，一直到该社会变得现代化才会有所改变。然而，证据表明，种族选举并不像人们常常认为的那样稳固。2007年大选时，阿比吉特、唐纳德·格林、珍妮弗·格林及罗西尼·潘德在北方邦展开了一项实验，他们与一家非政府组织合作，参与了一次非党派活动。在随机选择的村庄中，人们听到这样一句口号：“不要基于种姓来投票，要为发展而投票！”这一简单的信息将选民们为本种姓候选人投票的概率从25%降至18%。

为什么有些人根据阶级投出选票，而当一家非政府组织让他们再考虑一下时，他们就会欣然改变自己的主意呢？一个答案是，选民们对他们将要做出的决定常常缺乏了解——除了在选举时期，他们一般都没见过候选人。选举时，每个候选者都会做出类似的承诺。他们无法通过一种显而易见的机制，来发现哪些人腐败，所以他们更倾向于认为，每个人都会腐败。而且，选民们对于立法者的实际权力也知之甚少。在印度，我们常常听到，市民们责怪立法者无视贫民区的下水道问题，实际上，这样的问题应由地方立法者来负责。结果，立法者们认为，无论出现什么问题，他们都会受到责怪，这更加不利于一种强有力的执行机制的产生。

在选民们看来，所有候选人都大同小异（或者都不怎么样），所以他们或许觉得，最好还是依据阶级而投票：这种效忠于阶级的行为得到回报的概率很小，政治家也不太可能会向他们提供帮助。但无论是哪种情况，他们必须要付出代价。此外，很多人并不在意选举，所以他们才这么容易改弦易辙。

巴西曾努力向选民们提供关于候选人的有用信息。自2003年，随机选择的60位市政官员每个月都会参加一次电视“抽奖”，他们的账户会受到审查。审查结果会通过网络及当地媒体公之于众。这种审查会减少腐败现象。在2004年的选举中，如果候选人的账户审查结果被公布，他们当选的概率就会减少12个百分点。另一方面，对于诚实的候选人来说，如果他们的账户审查结果在大选之前公布，那么他们当选的概率会增加13个百分点。在德里贫民窟也发现了类似的结果：如果选民们得知候选人的表现不佳，他们就不会将选票投给他。

因此，政治与政策并无多大差别，其得到改善的可能性很小，而且微小的干预似乎不会产生重要影响。我们在本书中所提倡的理念——注意细节、了解人们怎样做出决定、怎样配合实验——也同样适用于政治。

政治经济学认为，政治享有优先于经济的地位：经济政策的范围会据此受到界定与限制。

然而，我们已经看到，在监管力度较大的环境中，机构功能的改进并不彻底。很明显，并非所有问题都能以这种方式得到解决。巴西政治家们的账户并没有依据法律而被曝光，德里的报纸也不会刊登立法者的记录。在印尼，其政权本身也不反对民主制。重要的是，如何寻找这一突破口。就政策来说也是一样，政策并非完全由政治所决定。在恶劣的政治环境中，也会有好的政策产生。而且，或许更为重要的是，在良好的环境中，常常会产生恶劣的政策。

苏哈多时代的印尼就是一个典型的例子。苏哈多是一个独裁者，尤以腐败著称。每当他生重病时，他的亲戚所拥有的股票的价值就会下跌。这表明，与他建立联系是非常有价值的。在苏哈多时代，用来买石油的钱被用来建学校，因为苏哈多认为，教育是传播意识形态的有力方式。他统一了全国的语言，在民众中建立了一种团结感。我们曾报道过，这种政策促进教育的发展。而且，对受益于学校教育的一代人来说，他们的工资也会增加。伴随着教育的发展，一个提高儿童营养的大计划产生了，内容涉及训练100万名村庄志愿者，让他们将这一信息带回村庄。或许，正是由于这一干预措施，1973—1993年期间，印尼营养不良的儿童人数减少了一半。这并不是说，苏哈多政权对于印尼穷人来说有多好，而是强调政治精英的动机有多复杂，他们或许是在某一特定时刻、特定地点，出于自身的利益才出台这些政策的，而这些政策恰巧是有利于穷人的。

同样，相反的情况也会成立。良好的意愿对于良好的政策来说，或许是一个必要的组成部分。有时，糟糕的政策也出于良好的意愿，这是因为这一政策没有抓住真正的问题所在：公立学校体系令大多数人失望，因为每个人都相信只有精英才能学习。穷人找不到安全的地方存钱，因为对于那些允许穷人存款的机构来说，政府为他们设定的管理标准非常高。

部分问题在于，即使政府的用意很好，他们却很难做出尝试。在很大程度上，政府之所以存在，就是为了解决市场无法解决的问题——我们已经看到，在很多情况下，只有当自由市场出于某种原因无法发挥作用时，政府干预才有必要出现。例如，很多家长可能最终没有为自己的孩子接种疫苗，也没有给他们服用驱虫片，因为他们没有考虑到，这样做对于其他人有什么好处；家长可能没有为自己的孩子选择接受正确级别的教育，部分原因在于，他们不清楚孩子长大后是否能够回报他们；公司不愿进行废水处理，部分原因在于，这样做的费用很高，而且他们根本不在乎水污染的问题；走到十字路口时，我们宁愿闯红灯也不愿停下脚步。这样的例子不胜枚举。结果，政府的代理人（官僚、污染检察员、警察、医生）无法因为其他人带来价值而得到回报——当警察给我们开罚单时，我们会抱怨，但我们不会因为他敬业、维护道路安全而嘉奖他。相比之下，杂货店主通过向我们出售鸡蛋而传递价值，当我们向他付钱时，我们知道自己支付的是他所产生的社会价值。

这一现象具有两个重要的意义。第一，我们很难对大多数政府工作人员的表现进行评估，这也是为什么公务员（警察、审判员等）有很多规定要遵循。第二，破坏规定的诱惑力总是存在的，无论公务员还是我们都是一样，这常常会导致腐败及渎职现象的发生。

因此，腐败和渎职的危险在任何政府都是在所难免的，但在以下三种情况中尤为严重：第一，政府要求人民做一些他们认为没有价值的事情，例如骑摩托车时戴头盔或是给儿童接种疫苗。第二，当人们得到的价值大大高于他们所付出的时，例如医院免费提供床位给有需要的人，无论他们的收入高低与否，这就导致更富有的人行贿插队。第三，官僚的收入较低、工作量较大、监管不力，而且即使被解雇也毫无损失。

前面几个章节中的证据表明，这些问题在贫穷国家可能更为严重。由于缺少正确的信息以及政府长久以来的失败，人们对政府的信任越来越少。极度贫穷使很多服务需要以低于市场价格的价格馈赠。而且，人们不知道自己的权利到底有哪些，也无法有效地要求或监督政府的表现、政府支付给公务员的有限资源等。

这也是政府计划（以及非政府组织及国际组织发起的类似计划）常常没有效果的一个原因。这个问题一直都难以解决，细节方面需要大量关注。这种失败常常并非像很多政治经济学家所说的那样，由某一特定团体的破坏而引起，而是由于整个体系的构想都很糟糕，而且没有人愿意对其进行调整。在这种情况下，改变就意味着要弄清楚什么才是有效的，并且担负起责任来。

医疗工作者的缺席正是这样一个例子。您或许还记得第三章中说到的，乌代布尔地区的护士很不欢迎我们，因为我们的计划增加了她们的工作量。结果，她们笑到了最后：我们与非政府组织赛娃曼迪及当地政府展开的这一计划最终失败了。

在这一计划启动之前，我们对在赛娃曼迪收集的数据进行了研究。数据显示，护士至少有一半的时间是缺勤的。地区行政长官决定，要加强执行护士出勤率的规定。根据新的方案，大多数护士每周一都要在中心待一整天。在这一天里，她不许外出对病人进行探视（这常常是不去上班的一个好借口）。赛娃曼迪负责监测出勤率：在每周一，每个护士都会得到一个印有时间、日期的邮票，然后多次填写贴到中心墙上的签到表上，以此证明她出勤了。至于那些出勤率不到50%的护士，她们会被扣工资。

为了验证我们的做法是否有效，我们派出了独立的调查人员，对赛娃曼迪监督的地区及其他地区护士的出勤率进行调查。一开始，一切都按照计划进行。该计划实施前，护士在岗率为30%左右，到2006年8月，赛娃曼迪监督地区的护士在岗率上升至60%，而其他地区的这一比率没有变化。每个人（除了护士，因为她们见到我们时就告诉了我们）都很振奋。到2006年11月，情况开始逆转。监督地区的护士在岗率开始下降，并且一直在下降。到2007年4月，受到监督的地区与没受到监督的地区，其情况都同样糟糕。

当我们对这一情况进行调查时，惊奇地发现了这样一个事实，即使在该计划结束之后，记录中护士的出勤率仍然很低。记录中出现最多的是“事假”——护士们提出的一些合理理由，例如培训和会议是最为常见的。我们试着弄清楚，为什么这么多事假日突然涌现；在她们所说的日期，我们并没有发现会议或培训的记录。唯一一个可能的解释就是，在监测中心里，当护士突然多申请30%的事假时，每一个负责监督护士的人都决定睁一眼闭一眼。最终，她们发现，自己的上司根本不关心她们是否来上班，因此她们认为自己的实际出勤率很高。从某种意义上来说，与没有监测的中心相比，监测中心的护士出勤率其实更低，而且直到研究结束时依然如此。最终，监测中心护士的出勤率只有25%，没有人抱怨。对于中心没人工作的情况，村民们已经习惯了，因此他们对整个制度都失去了兴趣。在我们对村庄的拜访中，我们几乎找不到任何抱怨护士缺勤的人。每个人都完全放弃了这项制度，认为不值得去弄清楚护士们在做什么，更不用说要抱怨了。

妮丽玛·科顿是塞娃曼迪的主管，她对这一情况做出了一个有趣的解释。科顿是一个以身作则的人，她为自己的职业生涯制定了一个很高的行为标准，并希望其他人也能照做。但这些护士却给她带来了麻烦，因为她们对于自己的玩忽职守似乎很不以为然。她还发现，她们需要做的事情十分令人震惊：一周工作6天。签到，然后拿上你的药箱，出发前往一个小村子巡诊，即使在38度左右的天气也是如此。她们挨家挨户地为育龄妇女和她们的孩子做检查，还要劝说少数对此毫无兴趣的妇女采取避孕措施。在五六个小时的工作之后，还要走回中心做下班登记，然后乘2个小时的公交车回家。

很明显，没有人能将这项工作一直坚持下去。人们对此十分理解，他们并不指望护士能真正完成所规定的工作。那么护士实际上应该做些什么呢？她们应该有自己的规则。在我们见到她们时，她们清楚地告诉我们，我们不能指望她们能在上午10点之前来上班，而清晰地贴在中心外面墙上的上班时间是早上8点。

显然，这些规定的设立并不是要降低印度整个医疗保健体系的效率。相反，这或许是由一位善意的官僚提出来的，他对这个体系该做些什么有自己的观点，而且也不过多关注那些被要求实现的东西。这就是我们所谓的三大问题：意识形态、无知和惯性。这个问题瓦解着可以帮助穷人的各种努力。

护士的工作量基于这样一种意识形态，即将护士看成是充满奉献精神的社会工作者，这种意识形态出自对各种条件的无知，大多因惯性而反映在文件之中。改变这些规则，使护士的工作变得更好操作，这或许还不足以提高护士的出勤率，但仍然是必要的一步。

这三大问题同样使印度家长和学生承担教育和被教育责任的努力受到了阻碍。印度政府在最近的一次教育改革中，引入了父母参与监管子女小学教育的观点。SSA是一项旨在提高教育质量的大型项目，由联邦政府资助，每个村庄都要成立一个村庄教育委员会（或称VEC，相当于美国的家长–教师协会），协助学校进行管理，寻找改进教学质量的方法，并对出现的任何问题进行汇报。尤其值得一提的是，村庄教育委员会可以为学校增加一名教师而申请资金，如果获得了必要的资金，委员会有权雇用或者根据需要解雇这名教师。考虑到雇用教师的成本不低，这可以说是一项意义深远的决策。然而，根据我们在北方邦（印度人口最多的一个邦）江布尔区所做的调查，在这一计划制订近5年之后，我们发现92%的家长从未听说过村庄教育委员会。此外，在我们对该委员会成员的家长进行采访时，1/4的人都说不知道自己是这个委员会的成员，约2/3的人并不了解SSA计划，也不知道其拥有雇用教师的权力。

这一计划同样受到了这三大问题的阻碍。在“人民的力量很大”这种意识形态的启发下，这一计划完全忽视了想要什么及某一村庄如何运作。在我们对这一计划进行研究时，它完全是由惯性支撑着。很多年以来，根本没人注意过这个计划，除非是某地的官僚，因为他需要确保所有的意见箱都已检查过了。

Pratham是印度一家教育非政府机构，负责年度国家教育报告，还有我们在第四章中谈到的有关教育的阅读计划。通过与该机构的共同研究，我们认为，让父母们认识到自己的权利，可以为计划注入新的活力。根据SSA计划，Pratham小组派出实地考察员到65个随机选择的村庄，告知那里的父母们他们拥有哪些权利。Pratham小组有些怀疑，如果只是告诉人们他们能做些什么，而不告诉他们为什么要这样做，这种方式是否真的有效；在另外65个村庄一组中，Pratham小组教感兴趣的村民怎样使用dipstick阅读软件，还有些数学测试（这些都是ASER 的核心内容），并为该村庄准备一张成绩单。对于这些成绩单的讨论（表明在大多数村庄，具有读写能力孩子的人数少得可怜）只是一个起点，随之而来的是讨论家长及村庄教育委员会的潜在作用。

然而，在一年之后，在家长参与村庄教育委员会、委员会行动主义或儿童学习（这是我们最关心的）的问题上，这些干预都没能产生任何作用，而原因并非是这一社区没有被调动起来。Pratham小组还让这一社区提供一些志愿者，接受Pratham阅读技巧的培训，然后教孩子们怎样去阅读，并负责给孩子们开设课后阅读班。志愿者们确实做到了，他们每个人都会教几个班。我们在第四章中看到，这些村庄孩子们的阅读水平大大地提高了。

产生这一区别的原因可以解释为，村民们得到了一项清晰、具体的任务：找到志愿者，将有需要的孩子送到辅导班。相对于劝说人们去为增加一个教师而游说政府的模糊任务，即SSA的计划，这种方式的界限或许更为清晰。在肯尼亚，一项研究给村庄教育委员会一项任务，并让他们行动起来，结果非常成功。在这项研究中，委员会得到了一笔资金，并根据要求用这笔钱雇用一名教师。在某些学校，委员会还有另外一个责任，即密切注意这名教师的行为，并确保学校没有误用这名教师。这一计划在所有学校都得到了良好的执行，而且在学校委员会特别关注其执行情况的学校，效果更为明显。因此，父母的参与虽然必不可少，但父母们需要做的事情也需要审慎思考。

这两个例子表明，大规模的浪费及政策失败之所以会发生，常常是因为政策规划阶段的懒惰思想，而不是任何深层次的结构问题。对于有效的政策来说，有效的政治或许是必要的，或许不是。当然，这还不够。

因此，我们没有理由相信政治经济学的那种观点，即政治总会优先于政策。我们现在可以更进一步，颠倒政策与政治的阶级地位。良好的政策是良好的政治的第一步吗？

选民们根据他们所看到的现实情况，调整自己的观点，即使他们一开始时具有偏见。印度的女性政策制定者就是一个例子。尽管德里的精英们仍然认为，女人不应被赋予合法的决定权，但国民们却更为支持相反的观点。在孟加拉邦西部，在从来没有女性领导者任职的政府岗位中，2008年，10%的岗位被女性占据。毫无疑问，当这些岗位为女性预留时，这一比率上升至100%。女性当选的比率从13%上升至17%。在孟买，同样的情况也在市政府代表中发生了。其中的一个原因就是，选民们对待女性的态度发生了改变。在孟加拉邦西部，为了衡量关于能力的偏见，村民们需要听取一位领导人的讲话。所有村民听到的都是同一篇讲话，但有些人听到的是男声，而有些人听到的是女声。听完讲话之后，他们被要求对讲话质量进行评判。在从没为女性保留过席位（也从未有过女性领导者）的村庄中，男人们给予男声演讲的分数比女声演讲更高。另一方面，在曾为女性保留席位的村庄中，男人一般都更喜欢女声演讲。男人的确承认，女人有能力执行良好的政策，他们改变了自己对于女性领导者的观念。因此，暂时为女人保留2/3席位，不仅可以增加饮用水资源，还会永久转变女性在政治领域的角色。

良好的政策还有助于打破过低期望的恶性循环：如果政府开始执行，人们就会开始更认真地对待政治，并给政府施压，执行更多的政策，而不会放弃选举权，也不会不加思考地将选票投给同族之人，更不会拿起武器反抗政府。

在墨西哥的一项研究中，研究人员找到接受了社会福利计划Progresa（为穷人家庭提供现金转移，前提是他们的孩子去上学，他们要去医疗中心）的村庄，对实行该计划6个月与21个月的两组村庄在2000年大选期间的选举行为进行对比。结果显示，在受益于Progresa计划更久的村庄，其选票偏向实行该计划的政党。造成这一现象的原因不可能是这些家庭被该计划“收买了”，因为那时他们都受益于此，并且已经了解那些规则，而是这一计划在改善健康及教育方面非常成功，接受该计划更久的家庭，已看到由此而产生的一些好处。因此，他们将选票投向了启动这一计划的政党。在太多选举承诺出台而又破灭的情况下，实际的成绩向选民们提供了有用的信息，让他们了解候选人将来可能会做些什么。

信任的缺乏可以说明，为什么温奇康（Wantchekon）在2001年贝宁的实验中发现，与吸引公众利益相比，提供具体的信息更为成功。当政客们对“公众利益”泛泛而谈时，没有人会真正相信，至少，选民们多多少少会信任一种具体的信息。如果“公众利益”的信息更加清晰一点儿，更加专注于某些具体倡议，提出一项可以让候选人在当选后为选民负责的议程，那么这种信息更容易产生影响。

伦纳德在2006年选举之前进行了一项后续实验，结果表明，对于那些认真负责、致力于涉及并解释社会政策的政治家们，选民们的确会给予支持。伦纳德开始与贝宁其他民间团体领导人进行广泛的协商：“2006年选举：政策选择是什么？”分别有教育、公共卫生、管理及城市规划四个小组，还有四位专家（其中两位来自贝宁，另外两位分别来自邻国尼日尔和尼日利亚），他们提供一本政策建议的白皮书。所有国民大会的政党代表，还有各家非政府组织的代表，都参加了这次会议。会议之后，有几家政党自愿使用会议上提出的建议，作为试运行的选举平台。他们将其应用于随机选择的村庄，在城镇会议上，对这些建议做出了详细的介绍，参与者们有机会做出反应并采取行动。在对照村庄，气氛愉悦的政治会议经常召开，会上提出了一些具体信息，还有广泛而又模糊的政策提议。这一次的结果恰恰相反，在那些召开会议并讨论具体政策提议的村庄，并没有出现对于具体信息的支持，但参选政党的选票数和支持率都更高。

这一结果表明，可靠的信息可以劝服选民们对符合大众利益的政策投票。一旦信任建立了起来，个别政客的激励政策也会改变。他会感觉到，如果他做了一些善事，他就会受到尊敬并再次当选。很多拥有权力的人都具有多重动机——他们想受到爱戴或做善事，因为他们有同情心，也因为这可以稳固他们的地位，即使他们有腐败行为。这些人会做一些促进变革的事情，只要这些事情与他们的经济目标不完全冲突。一旦政府可以证明，他正在试图实施政策并赢得人民的信任，一种更深层次的可能性就会产生。政府现在可以不再那么关注于短期成绩，不再那么热衷于不顾一切地赢得选民的认可，不再那么沉迷于冲动下的有奖问答。对于政府来说，这是一个规划更加有效、更有远见政策的好机会。我们在第四章中看到，Progresa所展示的成功鼓励了福克斯，他在墨西哥的革命制度党（PRI）失势之后成为总统，而他并没有取消这一项目，而是将其推广到整个拉丁美洲，推广到全世界。这些项目或许起初并不像有奖问答那样吸引人，因为为了拿到钱，一个家庭可能要做些事与愿违的事情，但人们相信（不过，我们看到，或许这是错误的），制约性是“打破贫穷周期”的一个必要部分。我们欣慰地看到，无论是左翼还是右翼政党，他们都认为应当将这一长远观念摆在议程的核心位置。

对于发展中国家的政治机构，很多西方学者及政策制定者都极为悲观。根据他们的从政知识，他们或许会指责陈旧的农业机构，或是来自西方的罪恶——殖民统治或傀儡机构——或是一个国家所固守的文化。无论出于何种原因，这一观点都认为，糟糕的政治机构应在很大程度上为国家的贫穷负责，而且逃脱这种贫穷状态很难。有人认为这是一个放弃的理由，其他人则希望从外部促进机制改革。

伊斯特利与萨克斯对这些论点都多少有些反感，原因有所不同。伊斯特利认为，西方的“专家们”没理由去判断在特定环境下的一组政治机构是好是坏。萨克斯认为，糟糕的机制是贫穷国家的通病：通过专注于具体、可测量的计划，或许以某种有限的方式，甚至在一种糟糕的机制环境中，我们可以成功地消除贫穷，让人们变得更富有、更有文化，开启一个良性循环，由此，良好的机制便会随之而产生。

我们同意这一观点：政治局限性是真实存在的，这使我们很难找到解决大问题的方法。但是，在改进机制及政策方面，我们仍然有很大的发展空间。认真了解每个人（穷人、公务员、纳税人、当选政客等）的动机及局限性，可以更好地制定出有效的政策及机制，避免腐败或渎职现象的发生。这些变化还在继续，并开启一场寂静的变革。