上一单元的各章从大脉络上勾勒了国家治理制度逻辑和主要机制。在这一基础上，我将关注点转向基层政府行为。这一单元各章报告的研究工作从田野观察出发，从不同侧面描述和分析政府官员在日常工作的不同场景中如何作为、如何解决问题、如何贯彻执行自上而下工作部署的。在社会科学文献中，已经有了大量关于政府行为的描述和研究工作。我在这里报告的研究工作，其目标不是在经验观察和实证材料方面提供重大发现，而是着眼于从微观层次、从系统的实际观察中进一步讨论阐释国家治理的实际运行过程，从中解读其背后的制度逻辑。因此，我着力于理论上提炼这些经验研究发现，提出一些具有实证含义的理论讨论。

研究问题

在这一章中，我在以往田野经验材料归纳总结的基础上，借鉴博弈论的分析框架，提出一个有关政府内部上下级间谈判的一个分析模型。在文献浩瀚的中国社会转型和制度变迁诸多研究领域中，有关政府内部运作过程和机制的研究存在着一个明显的空白。一方面，过去的三十年见证了当代中国政府组织的大规模扩展及其在经济发展和社会建设过程中起到的主导作用。随着经济和社会领域的制度变迁，中国政府组织也经历了一系列重要变革，包括政府内部规则和程序的不断繁衍，考核评估的体系以及激励机制的建立和细化，以便确保下级部门执行上级部署的有效性（Landry 2008，Yang 2004，周黎安2008）。中国政府的作用正是通过不断扩展和精细化的科层组织能力加以实现的。另一方面，有关中国政府组织的知识累积却很薄弱，至今起色不大。例如，近年来社会科学界的学者提出了一系列有关政府行为的重要分析概念，如压力型政府（荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等1998），政治锦标赛（周黎安2004，周黎安2007），政策执行过程中的变通和共谋行为（孙立平、郭于华2000，应星2001，王汉生、刘世定、孙立平1997，周雪光2008），逆向软预算约束（周雪光2005a），以及改革开放时期的技术治理取向（渠敬东、周飞舟、应星2009）等，同时也出现了关注政府行为的大量研究工作（吴毅2007，曹正汉2011，欧阳静2011，王汉生、王一鸽2009，赵树凯2010）。虽然这些分析概念也在随后的研究文献中得到了大量的引用，但总体来说，这一领域的研究工作大多偏重于各自为战，没有共享的研究问题，文章浩瀚但重复堆砌甚多，缺乏在已有研究基础上进一步深度开掘，因此并没有推进真正的知识积累。

这一缺陷在中国研究的英文文献中亦复如是。我们以政府内部上下级谈判的研究为例。政府内部上下级部门讨价还价的谈判过程是众所周知的，这不仅是社会主义计划经济中政府机构与公有企业间父权主义的组织表现（Kornai 1992），而且在其他社会形态的政府或非政府组织中也普遍存在，有深刻的组织渊源。在英文文献中，兰普顿（Lampton 1992：34）注意到：“谈判是中国政府组织威权关系的几种形式之一，在计划经济时期的政策决策和实施过程中起着核心作用，并且在后毛泽东时代的改革十年中扮演着越来越重要的作用。”这一观点成为中国研究学者的共识，随后的相关研究也论证和支持了这一说法。在李侃如和兰普顿（Lieberthal and Lampton 1992）提出的中国政府组织决策的“碎片化威权主义”模型中（fragmented authoritarianism），政府机构各方利益间的谈判和妥协是其中的关键特征。谢淑丽（Shirk 1993）也指出，在制定经济政策过程中，政府内部通过谈判达成共识是中国政治运作的一个重要特点。在英文文献有关中国政府政策制定和实施的研究中，政府内部机构间的谈判成为一个反复出现的主题，如能源领域的政策制定（Lieberthal and Oksenberg 1986）、政策的实施过程（Lampton 1987）和基层政府的官员行为研究（Edin 2003，O'Brien and Li 1999）。

虽然政府内部的谈判行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题，但这些研究工作大多各行其是，并没有建立在已有研究基础之上，因此对知识累积的贡献微小。在这些文献中，很难找到明晰的分析框架、有分析力度的理论概念或者模型构建，研究问题持续相关的系列工作几乎无从寻觅。兰普顿（Lampton 1992）提出了有关政府内部谈判的最为全面的概述，其内容涉及政府内部部门谈判的背景、领域和基本形式；但他仅仅讨论了这些谈判的正式制度基础和一般性特点，对谈判内部运作过程未有涉及。谢淑丽（Shirk 1993）着墨于政府机构间谈判的重要性，但是对于政府内部谈判实际过程也只有粗略的勾勒。这些问题和不足在一定程度上归因于研究政府内部过程的困难，也源于近年来学科取向的研究风格使得研究者忽视近距离的经验观察。这一研究趋向导致有关中国政府组织微观过程研究的明显缺失。在兰普顿提出中国政府内部谈判重要性二十余年后的今天，在众多研究之后，我们仍然对这些普遍存在的谈判过程特点、差异以及内在机制不甚了了。这个领域中的一系列基本问题仍有待解释：政府部门间谈判的主要过程或形式是怎样的？谈判过程中不同部门和官员间的互动模式是什么？哪些因素影响了各方的谈判能力？在政府内部谈判这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具？

这一章的研究工作是试图填补上述空白的一个努力。我从有关谈判和战略互动的博弈论视角出发，提出解释中国政府科层结构中上下级谈判的一个分析模型。这一研究的目的不在于建立正式模式，也不关注博弈模型的技术层面，而是将博弈论思路作为一个分析视角，借以提炼和定义有关的研究问题和分析概念，并以此勾勒谈判过程中出现的不同博弈类型。本章的实质性理论思路来源于组织学的有关文献以及在政府部门进行田野观察的心得体会。有关政府科层组织的研究成果表明，博弈论的分析视角有助于深入分析政府组织的结构、过程和行为（Bendor 2010，Milgrom and Roberts 1992，Miller 1992）。我通过博弈论的思路来分析这些博弈过程中的不同要素，关注不同谈判过程之间的逻辑关联，阐明不同形式和过程的谈判的具体条件，以此来提高分析的力度。

这一章的内容结构如下：首先提出一个分析模型，界定中国政府科层内部谈判博弈的规则、结构和行为意义，并提出有关的研究问题和分析概念。第二，以某市环保局和省环保局谈判过程为着眼点，以经验材料来阐明这一分析框架中提出的研究问题、理论概念和谈判博弈过程。本章的个案研究来自我们从2008至2010年对某市环保局的参与观察（周雪光、练宏2011）。

科层组织内部的谈判模型

在这一部分，我首先将政府内部谈判过程置放在一个具体组织背景中，即环保领域中的政策落实执行过程；其次，就上下级互动提出有关谈判博弈模型的研究问题和分析概念；再次，从委托—代理关系的特定角度，提出政府上下级部门之间谈判的一个分析模型，并讨论这一模型的实证意义。

组织背景

政府内部上下级部门间谈判总是发生在具体的组织场景中，并且受制于特定组织背景以及相应的制度规则。为便于我们的理论阐述和实质性讨论，我首先在一个具体场景下来讨论科层组织内部的结构关系，即环保领域中政府管制部门内部的组织结构及其相应关系。

以第3章讨论过的环保领域为例。环保领域中政府各部门间有着垂直权威关系：国家环保部是这一领域中的最高行政机构，其下属部门由省环保厅、市环保局、县环保局次第构成。我们的分析重点是市环保局和省环保厅之间的谈判关系。如前文图3-3所示，在组织结构图中，市环保局受制于双重权威关系：（1）在横向上，它接受当地政府（即市政府）的管辖，即“块块关系”；（2）在纵向上，它接受上级职能部门即省环保厅的领导，即“条条关系”。在一些具体项目的实施、现场检查或者特殊关系的情形下，市环保局有时直接与国家环保部互动。在中国政府的组织结构上，地方环保局接受上级职能机构的技术指导和相关指令；与此同时，它接受地方政府的行政领导，后者控制着属地各职能部门（包括环保局）的财政预算、人员编制和晋升流动等。显然，对于市环保局来说，当地政府（市政府）较之上级职能机构（省环保厅）与它有更为密切、直接的权威关系。处于下一层级的县环保局同样面对着县政府行政领导和市环保局职能指导的双重权威关系。

虽然下面的论述主要关注省环保厅和市环保局之间的委托—代理关系，但这一分析模型也基本适用于政府内部其他领域中上下级部门的谈判过程，因为这些部门间权威关系有很大的同构性：其他职能部门（例如交通局、卫生局等）在政府结构中也有同样的结构地位，处于类似的条块双重权威关系中。

不难看出，这一制度安排导致了市环保局面临多个委托方和来自不同方向的要求，因而容易产生多重目标的冲突。一方面，市环保局的主要职能在于执行自上而下的环境政策和管制措施；另一方面，它必须服务于地方政府的目标。地方政府为了扩大获取资源的基础，积极地推动属地内的经济发展，这常常和环境管制的政策目标产生紧张甚至冲突。例如，我们田野研究所在地的省政府在“十一五”计划期间，制定了一套用于考核地方政府的绩效体系，其中“环境保护”只占到4%的比重，而“经济发展”的比重则高达25%。显而易见，市环保局面临着市政府和省环保厅的多重压力以及这些压力之间的冲突。另外，市环保局的一些工作也依赖市政府其他部门的配合，比如市环保局需要和市统计局合作，测算人均基础上的环境统计数据，也需要借助市城管局的力量，落实居民区的污染控制措施，等等。

环境管制领域的另外一个突出特点是，其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在大量的模糊性。与信息的不确定性（不完备性）或不对称性不同，模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解（March and Olsen 1976）。例如，对同一份水样进行测量，可能因为测量程序的不同、测量误差的存在或者人为操控等因素而产生不同的数据结果，反映出信息的不确定性或不完备性。即使面对水样的同一测量结果，人们的解释也可能是不同的；例如，测量出的水样超标，可能被归咎于监管不力，也可能是由于测量工具或技术的缺陷，还可能是不可控自然力量所致（比如暴雨破坏污水处理厂的管网等）。这些多重解释的可能性反映了信息的模糊性，这是因为人们的解释取决于多重因素，如个人或组织利益、以往经验和人们在组织科层结构中所处的地位。值得注意的是，信息模糊性造成的组织问题产生于对同一信息的不同解释，因此不会因为信息的增加而得到解决，针对信息不完备问题采取的对策无法解决这一问题；针对信息不对称情况而采取的激励设计也难以奏效。

上面，我们列举了环保领域中管制部门所面临的种种环境特点：多个委托方、多重任务目标以及信息、标准和技术的模糊性。这些因素意味着，与上级政府部门相比，下级部门拥有更多的地方性知识和技术处理能力，这使得它们在和上级政府部门进行合法性申诉和互动中有更大的谈判能力，在有关资源分配、考核标准、工作负荷、责任分担等方面的讨价还价过程中拥有更大的谈判空间。由此推断，尽管政府内部存在着正式科层结构和行政权威，组织内部的谈判现象普遍存在且十分盛行，在技术性强的领域如环保领域尤其如此。

分析概念

按照当代经济学的术语，“谈判通常被解释为就合同的要求和操作达成协议的过程”（Kennan and Wilson 1993：45）。从更广泛的角度来看，“人们间几乎所有的互动都可以视为不同形式的谈判”（Binmore，Osborne and Rubinstein 1992：181）。经济学模型通常将谈判视为双方分割同一块“蛋糕”（利益或资源）的互动过程（例如员工和雇主间针对工资水平的讨价还价），通过轮流出价（alternating offers）的谈判过程，最终达成协议（或者未能达成协议）。博弈论研究试图针对这一谈判过程建立正式模型加以解释分析。博弈论的正式理论有高度模型化的特点，不同模型强调谈判过程的某些特定关系或过程，有特定的假设条件，有极强的针对性，不能盲目搬用。博弈论在一般意义上也提供了有启发性的分析视角，可以帮助我们澄清前提假设，界定理论不同要素间的逻辑关联，提出理论预测，从而提高分析力度。以下的讨论以博弈论为分析视角，界定政府谈判中的不同博弈过程，讨论参与双方所拥有的策略集以及这些策略得以选择的条件（预期收益）。委托方或代理方的不同战略选择可能导致不同类型的谈判博弈。我着眼于提出一个分析框架，讨论不同条件下可能发生的博弈过程及其相应的规则，将博弈规则、谈判机制以及预期行为意义结合在一起，以便解释实际过程中的政府内部谈判现象。

组织背景下的谈判　已有博弈论模型主要是关注市场背景下的谈判过程。在这一类谈判博弈中，参与的双方都是自愿的，在出价或拒绝对方出价方面有平等地位，而且还有“退出”谈判的抉择。正式官僚制关系下的谈判与市场背景下的谈判有明显的不同之处，这是我们在建模过程中应该特别注意的。具体来说，政府组织内部谈判发生在正式权威和科层关系的稳定结构之中。正如上面所勾勒的，在政府的职能领域中（如环境管制领域的职能部门），各个部门是由科层链条组织起来的，通过正式权威下达相关的管制指令。政府内部的谈判或发生在处于科层结构中的上下级部门间的互动中，或发生在环保系统和属地政府（如市政府）管辖下的同级部门的互动中。从这个意义上看，政府科层结构中的谈判反映了“在科层制度环境下的……互相控制”（Dahl and Lindblom 1963，引自Lampton 1992：34）。因此，我们的分析框架需要考虑特定的组织背景。

举例来说。假设上下级双方就某一项目（如财政预算分配、工作量分配或者问题的责任归咎）进行谈判。解释这一谈判过程及其结果的着眼点之一是参与各方的谈判能力（bargaining power）。有关谈判的博弈论研究为我们提供了富有解释力的分析概念和模型，有助于我们明晰有关的理论观点。博弈论的有关模型指出，“谈判能力”可以归结于这样的问题，即谈判各方关于对方愿意妥协的信念是什么，以及关于对方对自己愿意妥协的信念是什么？（McMillan 1992：47）。换言之，在谈判甲乙双方中，如果甲方得知乙方妥协的意愿如何，以及得知乙方对甲方妥协意愿的把握程度，那么甲方的谈判能力就会大大增加。从这一角度出发，谈判各方可以在博弈的不同阶段，运用不同的策略手段，来增强其自身的谈判能力。博弈论模型中提出的一系列关键概念有助于我们分析解释谈判过程和谈判能力。下面我们讨论有关的分析概念：

信息　对于博弈论模型或其他的行为模型来说，谈判各方的信息分布是分析谈判过程和机制的核心问题。正如博弈论正式模型已经证明的，如果参与各方拥有完备信息，那么谈判过程一定会达成有帕累托效率的谈判结果（Rubinstein 1982）。但是，有关谈判研究最有意思和富有挑战的地方恰恰在于，参与一方或双方存在信息的不完备性，即一方对于对方意图或承诺的信息不完备或不确定（Fudenberg and Tirole 1983）。在环境管制领域，有关污染的程度、原因以及下级部门的努力程度等诸种信息时常有不确定性、不对称性和模糊性。正如委托—代理文献所注意到的那样，通常代理方比委托方拥有更丰富和更准确的地方性信息。如下面要讨论的，这极大地提高了代理方在谈判过程中的谈判能力，例如代理方可以通过“信号博弈”（signaling game），即通过向委托方提供私人信息来提高自己的谈判能力，或者利用信息模糊性在合法性基础上提出自圆其说的理性解释。

时间压力　谈判博弈模型中一个重要因素是时间压力（time discounting factor）。已有博弈论模型指出，耐心（patience）是增强谈判能力的重要资源（Rubinstein 1985）。在谈判过程中，拥有更多耐心的一方有可能获得更大的“蛋糕”份额，这是因为在讨价还价的过程中，缺乏耐心或无法承受时间拖延的一方不得不做出更多的让步。在政府背景下的谈判过程中，这一因素尤为重要。政府内部运作过程有诸多的时间周期节奏：财政预算的周期、检查的周期、政策实施的期限，等等。这些自上而下的政策实施和相应检查的期限等通常由上级政府部门制定，下级执行者如果没有在相应期限内把握机会，争取资源或及时“摆平”问题，就会一无所获甚至会产生严重后果。因此，对下级代理方而言，时间拖延的成本甚高，时间压力成为诱发其行为方式的一个重要因素。在分析模型中，时间期限的压力是理解政府内部谈判及其博弈策略和行为方式的一个重要分析角度。

可信性承诺　可信性承诺或威胁在谈判过程中起着重要作用，这一点无论是直观上还是博弈论正式模型中都显而易见。在谈判过程中，如果一方可以做出可信性承诺或威胁，他就会拥有更强的谈判能力。因此，谈判过程的一个重要方面是各方获取、确认或修正有关对方承诺或威胁的可信性程度的信息。在一个科层组织中，上级监管机构有正式权力，因此更有可能做出可信性承诺或威胁。但如下面要分析的，上级监管机构的承诺或威胁并不是恒量，而是不断变动的。在我们的模型里，这一可信性承诺体现在自上而下的政策实施的两种形式上：其一是常规状态的实施过程；其二是运动（动员）状态的实施过程。前者意味着常态（相对低度的）可信性承诺或威胁，而后者意味着高压下的承诺或威胁，其可信性也随之大大提高。在实际过程中，这两种基本形式经常改变，交替使用。我们的分析框架需要对可信性承诺这一因素给予足够的考虑。

上述的诸种分析概念和讨论提出了关于谈判过程的一系列的分析问题，例如谈判双方的信息分布、时间期限以及可信性承诺等。这些分析概念和研究问题帮助我们在分析的层次上认识和把握各类谈判现象以及相应的博弈过程、博弈规则和所隐含的行为方式。

模型建构

在这一部分，我提出有关委托方（省环保厅）和代理方（市环保局）之间谈判过程的一个序贯博弈模型。建立这一分析模型的主要任务如下：首先，通过描述这一谈判序贯博弈的时间序列，明确组织背景下的谈判过程以及相应的博弈规则（rules of sequence）；第二，在科层组织背景下，讨论和定义参与各方各自拥有的策略集（strategy set），即可供选择的各类策略；第三，讨论这些策略得以选择采用的条件，这一讨论涉及博弈各方的收益结构（payoff structure）。在这些讨论中我们需要将信息分布、可信性承诺和时间压力等诸种因素加以考虑。在这一基础上，我提出有关的基本命题和可验证的实证假设。图5-1勾勒出这一分析框架中委托方和代理方互动的序贯博弈过程，下面的讨论按图5-1的序贯进程依次展开。在建立正式模型的考虑中，需要确定双方的偏好函数。在这里，我只是粗略地假设双方有落实环保政策的共同目标，但各自有不同的成本函数。具体过程中产生的因素我们在下面的讨论中会加以考虑。

（1）委托方的第一步：常态或运动实施模式间的选择

在图5-1所示的模型中，委托方在政策实施过程中首先做出第一步选择，即在运动（动员）模式或常规模式之间选择其一。我们在第4章中讨论到，政府运作的一个重要现象是，运动型治理机制经常编制在日常工作部署中，这个特点在环保领域中也时常可见。在我们的分析模型中，上级部门的策略集由常规模式和运动模式这两个策略组成。我们将这两种模式的选择解释为上级部门向下级部门发送有关其可信性承诺（或威胁）的信号。在常规模式中，环保政策通过已经建立的规则、程序和期待加以贯彻落实，上级政府的压力或威胁亦呈现出常态。在运动模式中，上级部门通过高压的形式推行政策实施过程，并注入了大量的注意力和资源，包括严格的监督机制、密集的审核和考察，以及相应提高的惩罚措施，来传递其更高的可信性承诺/威胁的信息。

这两种政策实施模式背后有丰富的组织意义。从组织分析的角度看，在常规模式中，工作的贯彻执行建立在日常程序和相应的组织期待中，组织内的各单位处于松散关联的状态（Weick 1976），彼此间反应缓慢，这为上下级部门间谈判过程留下了更多的空间。与此相反，运动模式意味着自上而下的高度压力，因此组织中的不同部分（比如各个部门或办公室）处于一个高度耦合的状态，密切关联并且相互间反应敏感。在这个意义上，运动模式是一个富有效率的政策实施方式。但是，运动模式的启动和维持需要注入大量的资源（比如注意力、额外的资源、频繁的检查以及其他方面任务部署的中断或干扰等等），因成本高昂而难以长期有效地持续下去。因此，顾名思义，常规模式是组织运行的常态。

在上述分析模型中，上级监管部门采取第一步行动。这一特点凸显出组织分析在这里的基本思路：首先，政府内部谈判过程中，作为委托方的上级监管机构在选择和影响谈判过程的博弈中有主动权；对代理方而言，上述两种实施模式的选择在很大程度上是一种无法控制的外部因素，只能在随后的执行过程中采取相应的策略应对之。第二，上级部门在两种实施模式之间的选择表明在政策实施过程中委托方的可信性承诺或威胁程度的变化，从而诱发了对方的不同策略选择。第三，对政策实施两种模式的区分明确了上下级部门组织内部相关程度的不同以及相互转化。因此，区分这两种实施模式帮助我们对委托方可信性承诺程度的概念化和建模提供了一个分析手段，为讨论随后的谈判博弈提供了基础。

（2）代理方的反应：三种类型的应对策略和相应的谈判博弈

在委托方选择了具体的政策实施模式的第一步后，代理方随后采用相应策略做出反应。代理方需要在它所拥有的策略集中选择其中一种策略，以便有利于追求其目标。下面，我们首先讨论代理方策略集的三种基本应对策略及其基本特征，以及由此诱发的相应博弈类型。然后探讨代理方选择这些不同应对策略的条件。我们的讨论一方面来自组织理论基础上的逻辑推理，另一方面得益于我们对田野研究中观察到的大量实例的归纳提炼。

正式权威基础上的谈判　在政府科层组织结构中，下级部门（代理方）可以通过正式的组织程序与上级部门（委托方）进行谈判，即以正式文本形式向上级监管机构提出解释、请示或者其他方面的请求；而上级部门随后会针对这些自下而上的请示通过批示、发文等正式交流渠道加以反馈。我们将这种形式称为“正式权威基础上的谈判博弈”（以下简称为“正式谈判”博弈）。在各种类型的科层组织中，上述正式谈判博弈是上下级部门间普遍存在的一种沟通方式。

正式谈判博弈的中心机制是组织权威关系合法性和“合乎情理”（appropriateness）的逻辑（March 1994）。正式谈判通过文本形式经由正式程序进行：下级机构将自己的请求置入正式组织过程中，例如请求上级监管机构调整实施方案或追加预算的申请报告，这种行动发生在正式权威关系基础之上，并以正式文件形式传递、呈现和保存，意味着这一要求是公布于众、有目共睹的。因此，这种请求必须遵从组织权威关系、具有合法性和合乎情理的逻辑，否则难以进行有效谈判。

从这一角度来看，正式谈判博弈通常具有“信号博弈”（signaling game）的特点（Spence 1974），即在谈判博弈中，代理方拥有“私人信息”并愿意主动地将这些信息传递给委托方，从而增强谈判能力和说服委托方接受其提议。博弈论有关信号博弈模型表明，在特定条件下，拥有私人信息的一方可能有激励去发送信号，即通过发送私人信息来影响对方的反应策略。信号博弈模型提出了一系列有关发送有效信号的条件。这类模型可以帮助我们认识分析下级部门采纳“信号博弈”的激励，以便发送有关自己努力、成就或者面临挑战等方面信号的各种策略形式以及条件。

另外，还有一种所谓“编织理由博弈”（framing game）的可能性，即代理方针对某一特定做法或结果，通过事后编织自圆其说的理性解释的形式来说服上级部门接受其做法或后果。这种博弈类型产生的关键原因在于信息的模糊性：由于同一种信息或情况可能会有不同的解释，这种模糊性给代理方带来了解释和自圆其说的空间。当然，这种博弈的结果取决于委托方是否接受代理方的这些事后编织的理性解释。这一博弈类型的发生和有效性的条件尚有待进一步的界定和分析。

非正式的、社会关系为基础的谈判　在正式科层条件下，上述的正式谈判博弈存在一个明显的缺点，即它大多是一次性博弈：作为代理方的下级部门提出正式请求，而上级部门做出反应，或接受或拒绝，该博弈到此结束。在正式权威结构中，很难想象下级部门在自己要求遭到拒绝后，还有空间与上级部门进行多轮反复谈判以便改变原有的结果。从代理方的角度来看，这种一次性博弈及其规则显然将自己置于不利地位。代理方为了使谈判过程变得更有意义和效率，力图将一次性博弈转变为多次性博弈。在多次博弈中，双方互动类似于市场上双方轮流出价的多轮博弈过程，在互动过程中信息和评估可以不断得到修改和更新，代理方因此可以通过调整相应的策略来提高其谈判能力。也就是说，在一定条件下，代理方有激励绕过科层权威关系下的正式谈判博弈，将委托方和代理方的互动转变为多轮谈判博弈，即类似于罗宾斯坦（Rubinstein 1982）提出的“轮流出价博弈”（alternating offers game）。

轮流出价博弈可以看作是以社会关系为基础的非正式谈判过程。科尔奈（Kornai 1992）观察到，社会主义国家经济形态中的权威关系具有家长式的特征，即上下级之间不是单纯的正式权力关系，而是类似于家长制度下的庇护关系，社会关系在其中的互动过程中起着重要作用。这一状况在中国社会中“差序格局”（费孝通1998）的关系网络背景下尤为突出。在这一关系中，上级监管者和下属机构的互动常常发生在非正式场合，如餐桌上、娱乐聚会或朋友往来。这样的场合远离工作任务的科层环境和正式权威关系，谈判双方间的正式等级关系弱化，非正式交往和信息交流占据主导地位。因此，双方可以在互动过程中以非正式“轮流出价”方式进行讨价还价。在这一场景中，掌握更多信息的一方（即代理方）拥有更强的谈判能力。我将这个过程称为“非正式的、社会关系基础上的谈判博弈”（以下简称为“非正式谈判”博弈）。

从作为代理方的下级部门来看，非正式谈判博弈有着几方面的优势：首先，通过将谈判过程从正式权威背景转移为非正式社会关系场景，诱发了性质不同的互动过程，有利于弱化委托方的可信性承诺或威胁，即正式规则下的立场定式在非正式场合得以弱化和修改。其次，进入非正式互动的谈判过程有助于延长谈判的时间，减轻上级部门的时间压力，允许有多轮的讨价还价，有利于增强代理方的谈判能力。最后，由于以上原因，非正式谈判过程有助于扩大信息流动的空间和机会，使得具有更多信息的代理方有了谈判优势。

非正式谈判博弈的一个重要机制是“多维度交易”，即不同形式的资本（政治资本、社会资本、经济资本）通过多维度的互动而相互转化，成为解决相关问题的有效工具（Bourdieu 1986，Geertz 1978）。例如，代理方对上级检查出的一系列严重问题，可以通过动员社会资本——即特殊性社会关系——来转移上级的注意力，弱化上级对问题的判断，从而达到减轻责任、减少惩罚的目的。也就是说，社会资本可以在非正式谈判过程中转化为有效影响对方的谈判能力。从这个意义上讲，正式的组织过程和非正式的社会过程（如朋友关系、社会纽带和礼物交换等）是相互交织和互为影响的。上述非正式谈判博弈的一个重要行为意义是，风险规避的代理方有很强的激励去投资社会资本，以便在谈判中增强讨价还价的筹码。这一分析框架有助于解释政府组织内非正式社会关系盛行的现象。

“准退出”选择　在一般的市场谈判博弈中，通常任何一方都可以选择退出谈判，退出抉择是需要分析的一个重要因素。“退出”选择的存在无疑会影响谈判过程和结果。直观上看，有退出选择的一方在谈判不成的情况下也有退路，因此拥有更强的谈判能力。但我们注意到，政府内部谈判博弈发生在正式权威结构和双边垄断的条件下，任何一方都不能选择退出。这对代理方而言更是如此，即下级部门不能拒绝自上而下的指令部署，无法自行选择退出与上级部门的互动过程。

我们提出，在正式权威结构中，代理方有“准退出”的抉择。“准退出”抉择是指这样的情形：代理方对来自上级部门的压力，无法通过正式谈判或非正式谈判来讨价还价达成新的协议，例如在上级部门选择运动模式的情形中，正式或非正式谈判的空间被大大压缩，代理方只能被迫接受上级监管部门的命令或要求。但这并不意味着代理方会遵照上级部门的命令而执行之。在实际运行过程中，如果上级监管部门选择运动模式的实施方式，代理方虽然不得不接受其指令，但可能在随后的执行过程中私自调整，甚至歪曲和操纵。这类“上有政策，下有对策”情形在下一章的“共谋现象”中会进一步讨论。我们将代理方这一反应策略称为“准退出”选择策略，即代理方被迫接受上级命令，但在随后的执行过程中通过不合作的方式隐蔽“退出”。在这个意义上，“准退出”策略将双方谈判博弈推延到下一轮的“执行博弈”（implementation game）互动中。后一类行为需要单独建模加以分析。

“准退出”策略的主要机制类似于斯科特所提出的“弱者的武器”（Scott 1985），即代理方由于不能公开抵制、反抗或通过正式程序来讨价还价，而不得不采取那些非正式的、微妙的抵制方式，例如暗中调整、消极抵制，从而导致“集体无作为”（Zhou 1993b；参见第11章）。这种策略削弱了组织正式权威的合法性和效率，从而影响了政策实施的有效性。而委托方预期到这类行为模式的后果而不得不给予代理方一定的谈判空间，或者采取其他措施付出代价来应对代理方的不合作行为。

（3）代理方策略选择的条件

至此，我讨论了图5-1所示的按时间顺序的博弈序列和相关规则、委托方和代理方各自的策略集，以及这些策略选择所导致的博弈谈判类型和机制。进一步的问题是，谈判双方选择不同策略的条件是什么？对这一问题的思考和分析促使我们进一步讨论各类博弈的特点，提出理论解释以及相应的实证意义。

首先，我们思考一下委托方选择不同的（即常规或运动）政策实施方式的条件。在以上讨论中，委托方选择不同实施模式的目的在于向代理方发送有关其可信性承诺或威胁强度的信号。这一选择的导因可能是外在的，来自外在环境的震荡、应对任务计划周期或者其他危机。这一选择也可能是内在的，即源于对下一步代理方执行过程中可能出现的问题的预期；在这种情况下，委托方通过子博弈均衡（subgame）的回溯推理来确定实施方式的选择。两种实施模式的选择与转换是一个重要的政府组织现象，也是分析解释政府内部谈判过程的一个重要环节。其选择是有条件的，第4章讨论了常规机制与运动机制各自的特点和互为转化的条件。为了简化这里的分析，暂且假定这一选择源自外在因素，不详细讨论这一环节的选择机制。我把着眼点放在以下问题，即一旦上级部门选择了某一实施方式后，下级部门选择不同应对策略的条件是什么。

毋庸置疑，一旦委托方选择某一种（运动或者常规）实施模式，这意味着向代理方发出了有关自己可信性承诺或威胁强度的信号，下级部门必须针对对方的承诺或威胁的程度而采取相应的策略。当委托方选择运动模式推行某一政策时，这意味着上级部门实施更高强度的可信性威胁，并且通过大规模的自上而下的运动方式，产生有着极大压力的政治环境。在这一情形下，下级与上级进行谈判的空间和余地都很小。在高度动员状态下，如果代理方采取与正式权威相悖的行为，其受到严厉惩罚的风险急剧上升；因此，代理方最佳策略是“准退出”，即表面上接受自上而下的要求，在不利的高压环境下小心翼翼地保护自己。这一应对策略将委托—代理互动推延到下一轮的新形式的博弈中去（即“执行过程博弈”）。

上述讨论可以总结为如下的命题：

P1 与常规模式相比，代理方在运动模式中从事正式或非正式谈判博弈的空间大大缩小。在委托方（上级部门）采纳运动模式的条件下，“准退出”是代理方（下级部门）的最佳应对策略。

虽然运动模式有利于上级部门推行其政策实施，但如我们前面所讨论的，这一模式有其高昂代价：一方面委托方需要投入很多资源，另一方面代理方并不一定真正执行上级要求，而是选择“准退出”策略，在下一轮的执行过程中注入自己的解释和意图。考虑到这些成本代价，委托方不能总是将运动模式作为政策实施的主要方式。在一般情况下，上级部门更多采用的是常规模式。而在常规模式的政策实施中，代理方可以根据实际场景条件选择不同的谈判策略，为实现自身利益争取更大空间。我们下面讨论在常规实施模式下，代理方选择不同应对策略的条件。

首先，我们考虑导致代理方启动政府组织渠道进行正式谈判博弈的条件。对代理方而言，正式谈判较之非正式谈判所需成本更低，因为谈判渠道已经稳定建立，而且谈判可以在任何阶段、以公开和合法的方式进行。正式谈判博弈具有以下显著特征：第一，正如正式规则所规定的那样，信息沟通和要求的传递是以正式和公开的方式进行的。第二，任何有关资源或机会分配的请求在公开的场合上进行，因此上下级间的申诉和回应必须建筑在合法性基础之上。正式谈判博弈的这些特征也隐含了代理方选择正式谈判博弈的特定条件：（1）在一些场合中，代理方拥有“私有信息”并愿意通过正式渠道来向委托方提供这些信息，以图影响对方，增强自我谈判能力。按照同一逻辑，在另外一些场合中，信息的模糊性使得代理方可以通过建构自圆其说的理性说法来强调自身努力程度或显示政绩。（2）一些涉及制定或修订正式评价标准的问题，需要经过正式程序进行，因此谈判只能以正式渠道方式进行。（3）一些任务或场景涉及各类任务或不同部门的相互关系，例如修订适用于各个部门的考核标准或任务分配，超出了上下级部门的双边关系，难以通过双边私下谈判了断，只能通过正式程序进行解决。根据以上考虑，我提出以下命题来明确这些特点和条件：

P2.1（特点）　在正式谈判过程中，代理方通常运用正式文书形式向委托方提供信息、解释等合法性诉求。

P2.2（特点）　正式谈判过程具有“信号博弈”的特征，其中代理方自愿地提供私有信息，旨在影响委托方的判断和认可。

P2.3（条件）　正式谈判更有可能发生在信息模糊或代理方有私有信息的场景条件下。这些条件有利于代理方建构自圆其说的理性说法。

P2.4（条件）　当谈判内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准），正式谈判博弈更可能发生。

其次，我们考虑下级部门作为代理方为争取自身利益、获取资源分配的特殊渠道或者在出现问题的责任归咎等方面与上级部门进行谈判的情况。这些方面是上下级部门在互动中经常涉及的问题，但正式谈判博弈难以有效解决这些问题，其原因如下：第一，特殊利益的请求难以在合法性的基础上公开提出，因此无法通过正式谈判过程得以实现；第二，如上所述，在正式博弈背景下，谈判双方轮流出价的空间很小，对代理方来说，谈判过程难以达到有效率的结果。这些困难条件激励下级部门避免正式谈判博弈，转而采用非正式谈判博弈。然而，非正式博弈也是有成本的，需要其他领域的或其他形式的资本，特别是需要特殊社会关系构成的社会资本。我提出以下一些命题来明晰非正式博弈的特点及其发生的条件。

P3.1（特点）　与正式博弈相比，非正式博弈谈判的过程更长，经历更多的轮流出价的过程。

P3.2（特点）　非正式博弈更可能涉及特殊性的社会关系，发生在非正式的场合（比如饭桌上或私人聚会等），表现出轮流出价的多轮博弈的特征。

P3.3（条件）　在上下级互动中，当正式渠道的信息对代理方不利和/或代理方有特殊社会资本时，代理方更有可能启动非正式博弈。

最后，讨论“准退出”策略。该策略意味着代理方被迫接受委托方提出的要求，从而“退出”谈判过程。对代理方而言，准退出选择是一种被迫后退的选择；也就是说，当代理方无法通过正式或非正式渠道和委托方谈判时，它没有更好的选择，只能接受上级监管机构下达的任务。然而，这一分析框架中的准退出策略意味着，代理方表面上接受上级命令，但在后续政策执行过程中却可能按照自己意志和利益而加以隐蔽调整，从而通过一些更为微妙的方式进行谈判。对代理方而言，准退出选择也是有成本的，因为它在执行过程中的歪曲执行是有风险的，而且代理方的工作和努力因为未经正式或非正式谈判的协商确认可能不被委托方认可，从而不能得到相应的奖励。因此，在可能的情形下，代理方更愿意通过正式或非正式谈判来明确自身利益，以使它们随后的表现得到上级的适当评估和认可。在此基础上，我提出如下命题：

P4.1（特点）　如果代理方选择准退出策略，这意味着将谈判博弈转化为下一阶段的“执行博弈”。

P4.2（条件）　当代理方从事正式和非正式的谈判能力较弱时，或者处于高度动员的实施环境时，更有可能选择准退出策略。

在上述分析框架中，代理方的策略集包括了三种策略：正式谈判博弈通常表现为信号博弈，非正式谈判博弈则表现为轮流出价博弈，而准退出策略导致了下一轮的执行博弈。以上讨论也指出，这三种应对策略和随后的各类博弈有不同的收益和成本，因此代理方的策略选择是有条件的：当代理方认为他的请求可以在公开和合法的场合下进行，并有有力的证据支持其提议时，他更可能选择正式谈判的方式，因为官僚制规则和结构为正式谈判提供了稳定的组织基础，交易成本较低。与此相比，非正式谈判需要动员其他领域、其他形式的资本（特别是社会资本）从事谈判，其代价更高。但在特定条件下如针对特殊利益要求、责任归咎等的讨价还价，非正式谈判常常是更为有效的形式。这一谈判博弈的主要优点是，它绕过了正式的科层结构和秩序，允许双方间的互动、信息交流和妥协，有利于提高代理方的谈判能力。对代理方而言，准退出策略是其最后的手段，在它无法与上级部门进行正式或非正式谈判的条件下才会发生。简言之，代理方选择哪一种策略不是任意的，而是取决于特定的条件。在其他条件相同的情形下，代理方的策略选择偏好依次为：正式谈判博弈＞非正式谈判＞准退出。

上面提出的分析框架不仅来源于博弈论的逻辑思路，而且在很大程度上得益于我们在某市环保局的多年田野观察。下面以周雪光、练宏（2011）田野观察的具体实例为例，进一步阐明上述分析模型中的理论思路、分析概念和基本命题。

个案研究：环境政策领域中的谈判行为

在这一节，我们依据上述分析模型来解释分析某市环保局田野研究中观察到的各种事例。从2008到2010年，研究人员在北方某市环保局进行了长期的参与观察研究，每年数月在该环保局上班，参加了环保局对企业的检查、政策执行过程、国家环保部和省环保厅的检查评比等过程，在日常工作环境中观察记录了上下级部门的大量交往互动。

现在依据上述分析模型的结构来组织和讨论田野研究中所收集的大量资料。需要指出的是，下面的个案研究不是试图用田野证据来验证以上分析模型和命题，而是通过实际资料来阐述和说明这一分析模型的各个环节和概念，以及这一模型与所观察到的行为类型之间关系。我们的经验观察和讨论与上述分析模型着眼点一样，主要关注省环保厅和市环保局这一上下级关系间的谈判过程和行为。在政策实施过程中，政府内部谈判发生在许多领域中和林林总总的问题上。为了简化以下讨论，我们着眼于环保领域经常出现的三个谈判主题。

·绩效评估标准。省环保厅制定出一系列详细措施对下属的各市环保局（以及其下属县环保局）的工作绩效进行评估排序。市环保局常常就评估标准和各类指标及其权重与省环保厅展开谈判。

·工作量和绩效评估。有时，某个具体政策的任务目标通过谈判在不同部门加以分配。在另外情形下，下级部门是否完成目标的判断具有模糊性，因此导致不同的解释和谈判。

·责任归咎分担。当出现意外事故或者政策目标没有实现时，相应的责任在当事人之间如何分担或归咎？这也是上下级部门谈判的一个重要内容。

委托方的启动：运动模式还是常规模式？

以上分析模型提出，委托方（即省环保厅）首先选择运动或常规方式启动政策实施过程，从而开始上下级互动过程和随后的谈判博弈。我们的田野调查发现，在环保领域中政策实施过程经常在运动模式和常规模式间变动转化，省环保厅和市环保局之间关系的关联状态也随之变动。在大多数情况下，自上而下的政策主要通过执行常规程序加以实施：如例行的现场检查、填写登记表格、颁发许可证、公文往来交流等等，这些活动在日常工作程序中得以完成。

在这些过程中如果发生问题，有关部门人员会交流信息意见，达成解决或妥协方案。与此相比，运动模式的情形很是不同：在高度动员压力下，上下级部门紧密地捆绑在一起，上级部门发布紧急动员指令和三番五次的督促要求，通过密集检查评估，不断要求下面的汇报，将下级部门的注意力集中在特定的政策实施领域。在高度动员的过程中，代理方对于自上而下的各种要求规定极其敏感，反应迅速，全力以赴应对之。在这一情形中无论是正式还是非正式的谈判余地都被大大地压缩了。

以2008年的年度检查为例。年度检查，顾名思义就是环保领域的每年一度的例行检查。在年度检查期间，作为监督机构的省环保厅，派检查团来到各市环保局就地检查、评估和界定下级部门贯彻任务的程度，以及确认下级部门是否达到设定的年度目标。其中的一个重要检查内容是，省环保厅验收由市环保局收集记录的各种减排数据和文件（尤其是SO2和COD），然后决定在多大程度上认可还是驳回这些上报的任务完成量即减排量。在以往年份，这些评估和核查工作都是通过常规程序进行的，市环保局上报的减排量在很大程度上都得到认可。然而2008年，省环保厅出乎意料地采取了更为严格的验收步骤，对各市环保局的档案资料进行了长达15天的详细核查，严格应用各类标准，拒绝认可市环保局上报的大部分任务完成量。当年，全省各市环保局都有类似的经历，大部分地市都被判定为未完成年度设定的目标：只有40%的市环保局完成了减排SO2和COD的规定目标，一半的市环保局只完成了其中一个减排指标，个别市环保局的两项减排指标都没完成。上级部门在核查过程中的突然变化引起了下属市环保局的不满和争辩，但是毫无效果。

省环保厅在2008年由常规到运动模式的转变，不是源于省环保厅与各市环保局之间内在互动的结果，而是来自组织外部环境的震荡冲击。在前一年，即2007年，国家环保部出乎意料地收紧了对省环保厅的考核，驳回了省环保厅上报的大部分任务完成量：只有21%的COD减排量和19%的SO2减排量得到国家环保部的认可。这一突如其来的紧缩做法使得省环保厅不得不在2007年年底进行紧急调整，压缩其下属所有市环保局完成的减排比例，这引起各市环保局的困惑和不满。为了避免这种被动局面再次发生，在2008年，省环保厅主动采取新的策略，即大大缩紧对各市环保局的减排量认可。为了表明其可信性承诺和确保这种新强硬态度的有效执行，省环保厅采取了运动型实施模式，调动更多的资源（包括派出人员、高度注意力和密集检查），给下属市环保局施加巨大压力，并坚定拒绝了自下而上的种种谈判努力。这一运动模式有效地压缩了市环保局的谈判空间，致使其谈判策略无法奏效。在这种情况下，市环保局没有其他选择，只能被迫接受省环保厅的要求。按照我们的分析框架所示，市环保局不得不选择了准退出机制，即退出与上级部门的讨价还价谈判，转入下一阶段的执行博弈。我们的分析框架对上述情形的解释是，省环保厅以运动模式发出它实施新方案的决心和可信性承诺的信号。我们可以推测，省环保厅之所以采用运动模式，一方面是因为外部变动的影响（即国家环保部对核查过程的验收标准提高），另一方面也来自内在过程，即预见到下级讨价还价的意图，以此迫使下级服从接受新的标准。

但省环保厅承诺的可信性是随着时间而变动的。第一，这一权威关系既不是完全的也不是绝对的。市环保局面对多个委托方，尤其是面临着市政府强有力的行政权威。因此，省环保厅一方面需要确保实施有效性，另一方面也要采取适当措施以维系和市环保局保持长期合作，因此不能一意孤行。第二，上下级监督关系存在不同节奏的政策周期；政策实施的运动模式因代价太大和注意力的转移而难以长期维持。因此，我们应该把这种承诺看成是一种变动的状态，在强势（运动）和常态（常规）之间来回变动。我们的田野研究发现，运动模型并不是政策实施的主要模式。在更多的日常工作中，省环保厅经常和市环保局交流，双方在互动过程中就许多问题和条款进行谈判。下面我们讨论市环保局在常规实施模式的情形下的策略选择。

代理方的应对策略：正式谈判、非正式谈判，还是准退出？

我们的模型指出，委托方首先走出第一步，选择政策实施的常规或运动模式，以便实施其政策，如向市环保局下达官方指示、制定落实目标任务或者发现、处理市环保局的违规行为。而市环保局随之在其策略集中选择相应的策略加以应对。我们的分析模型提出了上级部门的三种策略：正式权威基础上的谈判博弈（“正式谈判”）、社会关系基础上的轮流出价博弈（“非正式谈判”）和准退出选择。下面，我们根据田野调查的经验观察依次讨论这三种策略的实际应用。

启动正式谈判过程　如前所述，正式谈判主要采用正式文本形式，通过正式渠道传递上级部门的请求或解释，在这一过程中接收两端的组织机构均有记录文件的发送和接受，这些文件直接送到相关主管官员手中，又通过批示、制定新方案或不回应等方式加以反馈。在市环保局和省环保厅打交道的过程中，正式谈判可能随时发生在各种场合和实施过程的不同阶段。下面首先提供几个例子，然后讨论它们的意义。

案例1　2007年，该市环保局管辖区域内的一个大型污水处理厂，未能按照项目设计的要求运转，导致污染的测量指数超标。面对这一困境和绩效评估不被认可的威胁，市环保局通过正式报告与省环保局沟通，表明其重视程度，以减轻相关责任。市环保局上书的报告声称超标问题的出现，主要是因为受不可控的外部因素影响（设备更新、技术维护和住宅区化粪池的缺失等）。同时，市环保局在正式报告中极力表明，他们正在努力解决这个问题。当省环保厅对污水处理厂的减排量不予认可时，市环保局局长通过书面文件向省环保厅反馈：“建议对政府主导的减排工程，充分考虑项目的实际投资，使减排投入和减排数据能够统一，这样才能提高政府继续加大减排投入的积极性。否则，不但将影响减排工作的整体推进，还使得我们基层环保部门很难向政府交代。”市环保局还利用国家环保部高层官员实地视察的机会解释说明，虽然污水处理厂存在问题，但总体上仍然在有效率地处理污水。这位高层官员接受了市环保局的这一说法。事后，市环保局利用高层官员的表态与省环保厅谈判，要求认可更多的减排量。

通过这一系列重新界定责任的努力，市环保局在谈判过程中赢得了有利的地位。在2009年的年度核查中，市环保局的减排量得到国家环保部的大量认可，甚至远远超出市环保局官员的意料。某个官员在私下说：“（检查团）认可的已经比较多了，我们其实满意了，能认这么多不错啦！”

案例2　“十一五”计划期间省环保厅制定了一套评估准则，对各市环保局的工作业绩进行排序。市环保局针对其中的评估标准有不同意见，通过正式文本与省环保厅讨价还价。例如，其中评估准则中一个标准涉及环保局对属地企业监管的责任。该市环保局通过正式文件向省环保厅提出建议，应该考虑不同地区的企业数量。市环保局在文件中指出，有些市环保局管辖的范围内，只有十几家企业；而本市管辖的范围内，却超过100家企业，因此对企业监督的评定应该考虑相关的工作量。我们在田野调查中观察到，市环保局在水质、空气质量和超额完成的奖励等多方面，都通过正式文件方式和省环保厅进行了谈判，但这些谈判并不总是奏效的。

案例3　这一个例子涉及问题责任的归咎分担。2009年，省环保厅发现某条流经市环保局管辖区域的河流出现严重的污染，连续四个月下发处罚通知。市环保局迅速做出回应，将责任归咎于河流经过的其他地市。在给省环保厅递交的几份正式文件中，市环保局提供了水样数据，证明河流的污染是位于上游的另一个行政管辖地区的企业造成的。这些努力使得市环保局解脱了问题责任。

以上三个案例表明，市环保局利用正式谈判博弈（正式的文书和程序）来说服上级部门接受自己的请求或解释，并提供详细信息来证明其诉求的合理性。在许多情况下，代理方都会提交正式的请求文件。我们也观察到，这一博弈大多是一次性的。也就是说，上级部门或接受或拒绝这些自下而上的请求或解释，博弈到此结束，没有多轮的重复谈判。可以想象，如果下级部门坚持轮流出价般的反复要求，这有悖于正式权威关系，就会付出极高代价。只有在一些偶尔的场合，例如案例3，当下属部门拥有强有力的理由或得到上级许可时，这种重复谈判才会发生。

以上案例表明，这些正式谈判过程具有信号博弈的特点。下级部门启动谈判博弈，主动向委托方提供私有信息。代理方在发送信号时力图：（1）表明自己的努力；（2）强调面临的困难和挑战，以此请求上级部门的理解和认可。提供这些私有信息增强了市环保局在谈判过程中的谈判能力。正式谈判博弈在环境管制领域频繁使用的一个重要原因是，在这个领域中政府行为涉及大量的量化指标和技术手段，为下级部门的行为提供了建立在“客观证据”基础上谈判的合法性。

寻求非正式谈判博弈　下面讨论“非正式”谈判博弈。我们的田野调查表明，社会关系基础上的非正式谈判普遍存在。这一经验观察和许多已有研究结果特别是有关政府行为的大量中文文献相吻合（吴毅2007，张静2007，王汉生、刘世定、孙立平1997，艾云2011）。上述分析模型有助于澄清谈判过程背后的机制。我首先介绍几个案例，然后阐释它们在上述分析框架中的意义。

案例4　针对自上而下检查的快速反应。自2007年以来，省环保厅采取新的举措进行抽查，每月通报各市环保局管辖区内的违规行为。这样的信息一旦公之于众，对相关市环保局和当地政府很是不利，甚至影响到它们的年度绩效评估。有趣的是，作为一种惯例，每月通报在正式公布的前十天以“初步通报”的形式进行第一次通报，这给各市环保局进行非正式谈判提供了一个窗口。2009年的某天，省环保厅的检查组到该市环保局管辖范围内的污染企业里采集水样。市环保局得知这个消息后立即动员，快速反应。市环保局领导吩咐有关工作人员马上收集有关数据，并与污染企业的经理一道，前往省环保厅做工作。这样做的意图是，在初步结果出来之前，先与有关官员进行非正式接触。一旦发现初步结果超标，这些早期接触就可以为进一步的努力铺平道路，以便可以将超标名单从省环保厅通报中剔除。经过私下运作，他们通过老乡关系找到省环保厅主管通报的官员，悄悄地解决了这一超标问题。这不是一个孤立的事件，我们收集的各个市环保局的有关数据显示，初步报告中的许多违规事例最后在正式名单中不复出现。由此可见，这种非正式谈判被广泛采用而且颇有效率。

案例5　代理方常常在检查过程中花费大量的努力来培养非正式的社会关系，以利于非正式谈判。在这里，引用我们的另一项研究工作加以说明（Zhou，Ai and Lian 2012）：

“检查组在检查过程中力图绕过当地官员。但如果没有当地官员的协助，他们大多数情形下寸步难行……因此，检查组到达目的地后，通常由当地官员陪同进行检查。这给当地官员精心构建和培养与检查组间的非正式关系开启了大门。陪同检查组的地方官员都是精心挑选的。”在一个案例中，“在省检查组到达县城的前两天，一份关于检查组成员构成和车辆牌照号码的详细资料便被秘密地传递到县有关机构。根据这些信息，县里有关人员发现，检查组负责人来自邻近城市，以前跟该县主管局有过紧密联系……而另一工作人员也辨认出，检查组另一个成员是他以前的同班同学。”县领导随之相应地安排了陪同人员。

上述案例反映了非正式谈判博弈的主要特点。第一，这些互动行为往往是非正式的，通过口头沟通或其他象征性的姿态而不是正式文本的形式呈现出来；第二，它们大多在非正式场合进行，例如餐桌上或私人拜访；第三，这些交往通常涉及特殊的社会关系，比如同事、校友、朋友和老乡关系等。如果代理方和委托方之间没有直接的特殊社会关系，那么有关方会利用其他的间接关系寻找非正式接触的渠道。

我们提出的博弈模型有助于阐明非正式谈判博弈背后的机制。非正式关系互动有助于延长谈判过程，降低时间压力的成本，有利于非正式谈判博弈的展开。正式谈判涉及一般性正式规则和权威结构，但非正式谈判必须在特殊的场合或过程中进行。例如，在以上例子中，市环保局为了应对“初步通报”，通过非正式接触而大大延长了谈判过程，使得它可以与省环保厅有关部门进行多轮互动。此外，社会环境和特殊性关系有效地弱化了正式权威的力量，允许更多的信息交流和解释，促成了轮流出价、妥协和互惠交换的过程。这些做法微妙地改变了双方的谈判能力和相应的谈判结果。

谈判各方之间的不同成本代价是影响各自行为模式的重要因素。在科层制背景下的谈判过程中，代理方面临着更大的时间压力。在许多情形下，代理方需要和委托方就资源分配、工作量和责任分担等方面进行谈判。正式的权威关系赋予上级部门设定期限和提出要求的最终权力，而且政府内部有许多时间期限，如财政预算周期、考核周期、上交报告的截止日期等。时间压力对诱发地方官员的特有行为方式产生重要影响，例如我们观察到，下级部门花费大量时间精力准备应对自上而下的检查，以便减少一旦出现问题因时间不足而无法应对的困境，这可以从这一特定的谈判过程特点来解读。

时间压力也有助于解释委托方限制自下而上谈判努力的一些行为做法。上级部门在核查过程中有时迅速地做出决定或刻意绕过地方官员，从而减少下级部门启动非正式谈判的机会。例如，以前省环保厅的惯例是，派出检查组与当地官员一起收集企业污染样本，并在本地检验数据。但这样做的后果是，一旦发现问题，地方官员可以就地便利地启动非正式谈判博弈。后来省环保厅改变了做法，要求检查组不通知当地官员，直接到企业收集有关污染样本，带回省环保厅后检验数据。在2007年年底，省环保厅成立了监控中心，集中了先前分散在不同部门的权力，从而大大降低了检查过程中受到各类社会关系影响的机会。正如一位市环保局官员所说：“自从省监控中心成立后，现在省环保厅都没法接近了。过去，要是测量仪器有问题，程序上省环保厅的不同部门都会坐在一起商量。但现在不这样了，一旦数据从监控中心出来，就直接报告给省总量控制办公室，不再有各部门一起商量的情况了，而且也不再与其他部门有任何关系。”不难看出，这些措施极大地限制了非正式谈判博弈的启动。而市环保局针对来自县环保局的谈判活动也有类似的做法，例如在确定各县环保局排比顺序时，特意大大缩短其决策过程，在很短时间里做出决定并予以公布，以便压缩下级部门启动非正式谈判的空间。

分析模型的扩展

以上，我们通过省市环保局之间互动的种种案例，进一步阐述了上下级间的谈判模型。虽然这些案例着眼于省市两级环保机构间的互动，但不同层次、不同领域的政府部门具有类似的科层制结构，因此，上述分析模型有更为普遍的意义，可以推广到其他政府部门的谈判现象中。本节简要讨论两种相关情形。

与下级部门的谈判　上述分析模型同样适用于下级部门的委托—代理谈判。许多研究工作发现，在中国政府背景下，各部门间的策略选择有广泛的组织趋同现象，如压力型政府、晋升锦标赛、共谋现象等。环保领域中的各级部门有类似的体制环境和相似的结构位置（即双重权力结构等）。在田野调查中可以经常观察到下级部门（如县环保局）有着与市环保局类似的正式谈判行为。例如，省环保厅在2007年的检查发现，污水处理厂的COD出水浓度远远低于技术标准，违背了环境法规。县环保局的回应策略是通过正式文本报告，向省环保厅表明问题原因在于强降雨，来自不可抗拒的自然因素，不属于职责范围的问题，与自己部门的环境监管工作无关。事实上，各级基层政府之间存在着广泛的共谋行为，以便共同应对上级压力或要求（Zhou，Ai and Lian 2012，艾云2011）。

当实施过程在科层制度中逐级向下延伸时，上下级间的非正式社会关系更加突出并占据主导地位，从而使得社会关系基础上的非正式谈判博弈愈演愈烈。我们的田野观察表明，省环保厅和市环保局间的非正式互动只是偶然的，在特殊情况下启动，而且大多围绕着几位固定官员发生。与此相比，市环保局和县环保局之间的非正式互动更加密集，而且发生在更多层次上。首先，市环保局官员在众多场合上与县环保局接触，比如发放排污许可证、现场检查、一起落实项目、实施上级政策等等。其次，这些互动延伸到各种非正式社交场合，比如午餐、晚餐、聚会和私下交流等。因此，不同部门的官员在广泛接触过程中成为朋友，甚至互相熟知对方的私生活细节。第三，这种互动在许多情形下不是基于正式权威关系的，而是更多地来自相互依存关系。在市县环保部门官员的日常交流中，他们互相把对方称作“兄弟”关系，而不是上下级关系。因此，非正式博弈在基层层次更为盛行。我们把这些观察总结成以下命题：

P5　政策实施的过程越接近基层，非正式谈判博弈较之正式博弈更为盛行。

横向部门间的谈判　我们前面讨论过，市环保局需要依赖市政府其他部门的配合才能完成任务。例如，市环保局是否达到减排目标的测定，需要依赖市统计局提供GDP、城市化率和人口增长的数据。市环保局对当地污水处理厂的治理，也需要得到市城管局的合作。市环保局督促县环保局落实其相关指示，往往也需要依靠县政府的正式权力。我们的参与观察发现，横向部门间的互动也涉及正式和非正式的谈判博弈，这与纵向部门间的互动有类似情况。具体而言，当横向部门在日常工作中需要协调合作时，往往需要通过正式渠道进行，因为横向机构之间的互动往往要经过上级部门（如市政府）的出面协调，常常采纳正式谈判博弈的形式。但与上述正式权威下的正式谈判不同，横向层次的谈判博弈大多不是“信号”博弈，而更多的是平等基础上的轮流出价博弈。

在另外一些情形下，由于信息的不确定性或其他原因而不能进行正式谈判时，社会关系基础上的非正式谈判博弈成为有效的应对策略。以2008年的一则故事为例。市城管局向上提供的统计数据和市环保局提供的数据不一致，可能会对市环保局年度绩效评估产生负面影响。但如果正式要求市城管局修改数据，意味着指责对方工作差错，可能引起矛盾，甚至可能导致对方拒绝合作。在这种情形下，非正式谈判起到了特有的作用。市环保局的几位高级官员邀请市城管局的领导吃饭，在一个宽松的社交环境中说服市城管局同意修改数据，即通过非正式的轮流出价博弈，使得市城管局做出退让和妥协。我们将这些观察总结为以下命题：

P6　横向部门间的谈判，或采取正式谈判博弈或采取非正式博弈，其条件与以上讨论的有关上下级博弈的条件类似（即以上有关P2和P3的讨论）。

讨论与小结

政府内部上下级部门间谈判是政府运行的一个重要组成部分，也是一个普遍存在的政府行为。这一章借用博弈论的分析视角，提出了政府内部谈判博弈的一个序贯模型，以及有关的分析概念、理论思路和实证意义，特别是这些分析概念以及博弈过程不同环节之间的逻辑联系，委托和代理关系中各方行动的时间顺序，可供选择的策略集以及在不同策略互动中所产生的相应博弈类型。这一分析模型帮助我们区分上级部门选择常规模式和运动模式的条件，以及下级部门选择不同策略的条件和行为特征。借用这一模型有助于提高研究政府运作过程和政府行为的分析力度，有利于产生有关政府内部谈判的分析概念、研究问题和理论思路方面的共享知识，推动这一领域中的知识积累。

需要指出的是，因为建模简化的需要，这里提出的分析模型没有考虑有关政府内部谈判过程的一些重要课题。例如，这一模型没有讨论市环保局与另外一个委托方即市政府之间的互动。再如，代理方同时使用正式谈判与非正式谈判的混合博弈策略的情形在日常政府过程中司空见惯，但出于简化模型的考虑，这里也没有加以讨论。这一研究的主要目的在于提出一系列研究问题和概念，将对政府谈判的研究工作放在具有分析性的层次上，以利于知识积累。

在以上提出的上下级谈判模型及其实际执行中，我们可以看到中国国家治理过程的一些特点：首先，如我们在讨论“运动型治理机制”一章时所指出的，常规和运动型机制编织在政府运作的日常工作之中，反映在我们模型中上级部门在博弈中可供选择的策略集。常规与运动双重过程的并存和交织运用意味着，基层政府会发展出特定的组织资源设置和行为方式以应对之。显然，运动与常规的策略选择导致了上下级互动的不同方式和结果有着明显不同。本章的讨论提出了上下级互动过程的一些重要因素和微观基础，如各类博弈场景、条件和机制。第二，实际运行中的上下级互动过程不是像韦伯式组织那样有规章制度的刚性约束，而是在各种类型的谈判过程中其松紧程度不断发生变化，从而调节着不同控制权的分配以及相应的治理模式间在微妙、短暂的过程中进行转化。当上级部门采取运动形式贯彻部署任务或检查验收时，我们看到了一个高度关联的治理模式；而当工作部署通过例行渠道实施之，我们看到了发包制过程的运作。这些上下级互动过程为第3章中讨论的政府不同治理模式的采用和转化提供了微观基础。也就是说，下级针对上级所选择的应对策略会影响和制约上级部门的策略选择以及随后的调整转换。第三，我们的案例也进一步讨论了我们在第4章提出的常规机制和运动机制间的对比，特别是客观指标的不确定性所诱发的组织行为以及人际关系对降低风险的意义。显然，这一过程中上下级部门关系并不是恒定不变的，而是随着双方在互动过程中的不同策略选择而发生变化。这些讨论从一个侧面——上下级部门间谈判互动——展现了政策一统性与执行灵活性这一应对机制的实际运行过程，以及常规与运动机制的交替运用及其微观意义。我们下面各章的研究工作继续展开和丰富这些主题。