有关政府行为的众多研究工作呈现出两个相互矛盾的形象。一方面，一些研究工作强调了中国政府的“理性化”制度发展，特别是政府内部的激励设置成为解释政府行为的一个主题。在英文文献中，魏昂德（Walder 1995a）和戴慕珍（Oi 992）强调中国政府自上而下的激励设计在指导地方官员行为中的重要作用（参见Qian and Weingast 1997，Whiting 2000）。许多学者指出，政府通过晋升考核、职业生涯等人事制度安排来诱导官员行为（Bums and Wang 2010，Cai and Sun 2009，Landry 2008，Pieke 2009）。例如，周黎安（2004，2007）的“晋升锦标赛”模型指出，中国政府的制度设计通过地方政府官员间的锦标赛来诱导政府官员按照自上而下的目标（如GDP）行事。我们可以在经济学有关讨论的背景下理解这一模型的意义。经济学有关“淘汰赛”（tournament）的理论模型（Lazear and Rosen 1981）提出了一个重要的激励机制，即根据相对表现评定，在相互竞争的候选人中进行淘汰竞争，优胜者脱颖而出，进入下一轮的晋升竞争。淘汰赛的制度安排有以下几个优点：其一，委托方将竞争引入政府内部市场，通过委托方制定目标和规则来激励代理方的预期行为，使得代理方目标与委托方目标保持一致；其二，竞争根据相对表现加以评判，不需要花费昂贵代价来获得有关表现的详细信息。在许多情形下，这一理论思路与我们观察到的中国政府的各项举措颇为相近。例如，各级政府纷纷采用各种手段在下属政府间引进竞争激励机制，在引进外资、计生任务落实或环境污染减排指标等一系列领域都可以观察到相对绩效的排名评比。

但另一方面，许多研究工作注意到基层政府在日常工作中被动应付、勉为其难的场景。赵树凯（2010）根据多年在乡镇政府的研究工作刻画出了政府官员在应对接踵而来的任务、多方压力的无奈和困惑。张永宏、李静君（2012）、欧阳静（2011）等的研究提出了基层政府在维稳压力下的各种不得已而为之的策略行为。杨爱平、余雁鸿（2012）在研究城市街道政府时也发现了类似的“选择性应付”的策略，等等。在中英文文献中有着大量的类似研究发现（Bobel 2011，Edin 2003，Kung and Hillman 2010，Mertha 2009，O'Brien and Li 1999，Schubert and Ahlers 2012，Zhou，Ai and Lian 2012，吴毅2007，艾云2011）。这两个相互矛盾的形象描述提出了这样一个问题：我们如何解释地方政府官员一方面对于自上而下的任务高度敏感、极力执行，另一方面被动应付、得过且过的矛盾状况？

在这一章，我从基层政府（主要是乡镇政府）的任务环境和所面临的多重官僚体制逻辑着眼，以此来解读基层官员行为表现的机制。我提出一个“拼凑应对”行为模式来解读这些现象。在政府研究领域中，学者们已经提出了许多概念来描述基层政府的行为方式，如“策略主义”、“选择性对付”、“变通”等等。为什么在这里再提出一个新的概念呢？其实，这里使用的“拼凑应对”概念并不是标新立异，而是借用了公共管理研究领域中一个在英文文献中业已存在且颇有影响的分析概念“muddling through”，我将此译为“拼凑应对”。之所以用这一概念是因为其背后有丰富的理论意义和大量的研究工作，有助于我们进行深入的理论分析。将这一理论模形应用到中国背景中，我的基本命题是，政府官员为多重官僚逻辑所约束，因此表现出“拼凑应对”的行为特征，即采纳临时的应对策略，关注短期目标，在过程中因条件变化而不断调整策略，因此表现出前后不一致的行为轨迹。然而，虽然基层政府行为表现出了多变性和不一致性，但这些特点却是建立在稳定的组织制度之上的，有特定的表现形式，可以从理论上加以分析解释。

“拼凑应对”：基层政府行为策略的一个理论解释

如何认识解读基层政府官员的各种应对策略和行为方式呢？我们不妨以美国政治学家林德布罗姆（Lindblom）早年提出的有关政府官员行为的一个理论模型作为讨论的起点。在美国公共管理背景下，林德布罗姆（Lindblom 1959，1979）提出了“拼凑应对”这一行为模型来描述政府官员在其抉择和行动中的行为特征。“拼凑应对”在英文中有临时拼凑、摸索调整、应付完成的意思，与那种有条不紊、按部就班的理性规划下的行为模式形成鲜明对比。在林德布罗姆的理论模型中，政府官员受到有限理性的局限，即其收集和加工信息的能力有限，他们也意识到各种选择的后果影响难以准确预料。在这一情形下，决策者在实际抉择过程中并不是按照“理性决策”的理论模式行事，而是采用了“渐进的有限比较”的方式。在这一过程中，官员行为表现出“渐进搜寻”（serial search）——即在解决问题时采用依次比较方式而不是全面寻找最佳解决方案——和“反复解决问题”（repeated attack）的特点，其注意力集中在简单、渐进的评估，以及那些可以缓解此时此地直接压力的可行性方案上。在这一过程中，注意力和寻找方案能力有限可能会导致他们对重要解决方案的忽视，而且他们的目标因不断变化的条件和新的信息而不断调整。这些行为特征与大家熟知的理性决策模式相去甚远。在理性决策模式中，决策者有明确的目标和充足信息，在此基础上采取连贯一致的、有预见性的、与目标一致的行动。

林德布罗姆所描绘的政府官员的“拼凑应对”行为方式为我们理解中国政府官员的行为提供了一个有益的参考框架。中国基层官员的行为与林德布罗姆笔下的官员行相似之处：他们面临着多重压力、政策后果的高度不确定性，以及注意力分配、信息收集和加工的局限性。这些因素是基层官员在执行政策指令和解决问题时的重要限制条件。需要注意的是，基层官员的主要任务是完成来自上级部门的各种任务指标；这一点与林德布罗姆模式中有决策权的官员不同。基层政府官员面临自上而下各方的接踵而至、多重甚至相互冲突的任务压力，他们的行为更多地表现出被动应付的特点，常常不得不随时调整策略来应对不断变动的任务压力和执行过程中始料未及的后果。他们的行为轨迹近似于一个走钢丝的演员，他需要采用各种姿态在不同方向上摆动调整来保持平衡，以便到达对岸。在这一过程中，他的行为表现出了在不同方向上的摆动和缓急不一的历程。

下面从“行为理论”的角度来阐释基层官员这类“拼凑应对”行为。我是在组织学特别是赛特和马奇（Cyert and March 1963）的意义上使用“行为理论”（behavioral theory）这一概念的。也就是说，我的着眼点不是一个组织或其成员应该如何行动，而是他们实际上是怎样行动的，并在此基础上提出理论思路和分析概念来辨识和分析这些行为背后的机制和过程。我从费特和马奇提出的“企业的行为理论”中借用“注意力分配”、“组织是一个政治联合体”等分析概念来进行以下的讨论。从这一角度来看，这些拼凑应对的行为方式并不总是有效率的或总是最佳抉择。而我们需要解释的恰恰正是这样一个问题：为什么这些抉择和行为方式在中国官僚体制中会普遍存在和不断再生？

尽管基层官员的应对策略看上去是临时拼凑、穷于应付的，但这些行为和策略并不是随意的或毫无关联的。正如许多研究工作所指出的，基层政府及官员在日常工作中积累了应对各种场景和危机的丰富经验（张永宏、李静君2012）。我们可以把这些经验做法看作是他们“拼凑应对”的“工具箱”，在遇到实际问题时从中选取合适的“工具”而应对之。这些行为策略因所面临的多重官僚制逻辑诱导而生，并且不断付诸实践。在这里，官僚制逻辑是指那些在政府制度基础上产生的稳定的运作形态。这些官僚制逻辑以及它们之间的互动约束和规范了政府官员在注意力分配、轻重缓急的议程安排，以及资源配置等组织任务上的行为特征。值得指出的是，这些官僚制逻辑并不总是协调一致的，在许多情况下，它们对基层官员产生了不一致甚至相互冲突的压力。把握这些多重的官僚制逻辑、它们之间的互动，以及它们对基层政府的影响，有助于我们解读所观察到的基层官员行为。基于基层政府行为的已有研究发现，下面集中讨论三个官僚制逻辑。

中国政府官僚制的多重逻辑

“完成任务”的逻辑　这是指在中国政府中，各级官员必须执行来自上级部门指令、完成其具体指标的压力。在很大程度上，中国官僚体制是以有效执行自上而下指令为中心而设置安排的：政府内部的权威关系基于向上负责制，官员晋升和职业生涯为上级权威所掌控；自上而下的考核、检查和表现评定频繁进行，以确保下级部门有效地执行相关政策。在改革开放时期，中央政府通过一列政府改革，推出新的管理措施、人事制度和激励设置以强化对地方官员的官僚控制，基层官员的表现按照上级部门设置的目标通过自上而下的途径加以评定（Landry 2008，Pieke 2009）。那些不能如期完成任务的官员被认为是庸碌无为，其仕途因此受到影响（周雪光2005a）。因此，对于基层政府和工作于其中的官员来说，他们最为直接、最为重要的目标是按照上级部门制定的目标指令完成任务，得到上级领导的认可。

在这一情形下，我们不难预期，政府官员对自上而下的目标指令有高度的敏感反应。这与韦伯式官僚制组织形成了鲜明对比。韦伯式组织以规则程序为本，为合情合理的逻辑所支配（March，Schulz and Zhou 2000）。中国官僚制度通过组织权威结构进行动员，来贯彻执行自上而下的政策指令；“完成任务”是这一体制的鲜明的中心特点。在传统的韦伯式组织中，程序性理性较之实质性理性为重，对于上下级双方来说，规则程序和合乎情理的逻辑成为重要的保护机制（Crozier 1964，Gouldner 1964）。虽然偏离这些规则期待的官僚行为在西方官僚组织中也时常可见，但从整体上看，这些韦伯式组织的特点与中国官僚制度很是不同。正因为如此，中国政府有极大的自上而下的动员能力。

然而，“完成任务”逻辑的存在并不意味着基层政府行为总是与政策意图相吻合。正如许多研究工作所示，完成任务的逻辑常常诱发那些合法或不合法的应对行为，例如有选择的政策执行，歪曲或编造资料，导致了象征性顺从与实际行为之间的松散连接，以长期利益为代价来追求短期目标（杨爱平、余雁鸿2012，赵树凯2010）。这些情形也频繁出现在本书的各章报告中。完成任务的逻辑及其压力常常与其他官僚制逻辑发生矛盾紧张，迫使官员们在这些矛盾紧张中做出抉择。

“政治联合体”的逻辑　组织学家马奇（March 1988）提出，正式组织是一个政治联合体。政府组织的制度设计不仅诱发了相互间的竞争，同时也造就了其相互协调的行为定式，这是因为政府各部门间在特定的任务环境中可能有高度的相互依赖。一个政府部门欲完成其任务，常常需要与其他部门合作协调，需要化解各部门间的目标冲突。例如，前几章中讨论的某市环保局实施环境污染减排的案例。在实施过程中，环保局需要与统计局协调来测定环境污染的诸项指标，需要与城管局协调来落实污染源减排的各项措施，而排污厂修建也需要财政局的拨款安排，等等；此外，他们还需要与下属各县政府及其县环保局合作，以便落实县属领域内环境污染减排任务。与此同时，市、县环保局又受到当地政府（市、县政府）的压力，其环保措施的落实不能与经济发展的目标相悖，这意味着难以对那些违反环保政策的企业严加管制。政治联合体的逻辑意味着，市环保局需要认真维系与其他政府部门包括下属县环保局的关系，它必须建立战略联盟，采取那些双方互利的行为，以便动员资源来完成任务或应对危机。另外，它还需要与各县政府搞好关系，以便于实施所属区域中的政策，因为这些属地政府对于所属区域的环保政策落实有着最终的决定权。

激励的机制　如何进行制度设计来激励下属官员采取与组织目标一致的行为，这是任何管理者都面临的重要任务，对于政府管理人员来说也不例外。近年来，政府大力推行明确可测的标准来衡量官员表现，以便引导他们采取与组织目标一致的行为。中央政府提供了激励政策的框架，不同层次上的政府部门则依此落实细节，具体实施。激励设计的一个基本原则是，在评估行为表现时需要排除那些不能为雇员所控制的随机因素（参见Gibbons 1998，Kerr 1975，Milgrom and Roberts 1992）。在政府工作环境背景下，行为表现的测定需要考虑到官员的努力程度和绩效实现的具体条件所在。使用锦标赛模式作为激励机制的一个前提是，上级部门可以准确测定下属各部门间的相对表现（一如淘汰赛的结果），使得这些部门的绩效可以明确无误地排序确定。而且，相对表现可以有效地排除随机因素对绩效的影响。然而，这一理念在实际运行中并不容易。不同部门处于不同区域和面临不同的工作环境和困难。而且，官员的工作绩效并非一人或一部门所为，常常需要多方面的协同才能实现。因此，他们的努力程度和其工作成效之间的关系并不总是明确无疑的。对于锦标赛参与者来说，评定规则不明晰或行为表现的评估不准确则难以实现公平竞争。

不难看到，激励机制只是各种并存共生的官僚制逻辑之一，而且这些逻辑的目标常常相互冲突。在中国官僚制度安排中，完成任务的逻辑在官僚体制中占有中心地位，对于政府官员来说，不能完成任务的后果直接而且严重。因此，这一压力使得政府部门常常不得不默许下属部门弄虚作假甚至虚报政绩，以便达到上级规定的指标。如此，象征性服从与实际完成任务的过程不得不分离开来。结果是，下属官员表面上完成任务，其象征性服从的行为得到了褒奖，但他们的实际努力程度和结果并不总是吻合。换言之，完成任务的逻辑所引发的行为与激励机制的基本原则出现了不兼容，甚至直接冲突。在其他情形下，政治联合体的逻辑也可能在很大程度上限制了激励机制的理性实施。如下面的例子所示，政府官员在行为抉择时常常为了维系政治联合体，而不得不放弃以努力程度来评定褒奖的激励原则。即使官员重视这些激励机制，其实际运行也常常不得不受到其他官僚制逻辑（如完成任务或维系政治联合体的需要）的限制和弱化，因此在实际过程中被推至次要地位或被搁置一边。

中国官僚体制内的拼凑应对：实证意义

对于政府官员来说，稳定的制度逻辑造就了相应的制度环境，进而诱导了他们相应的组织行为。在这一节，我讨论这些多重的相互冲突的官僚制逻辑所导致的基层政府官员的应对策略和行为。

首先，面对相互冲突的官僚制逻辑，面对接踵而来的相互矛盾的政策指令，基层政府行为常常是被动应对的，而不是积极主动的。完成任务的逻辑占据了支配地位，基层官员需要按照自上而下的指令行事，这在很大程度上左右了基层政府的行为特征。虽然“块块”上的属地政府在决策执行上有着相对的自主性空间，但他们的日常工作内容在很大程度上也为各种指令政策所左右。有些任务是长时期的，如五年计划、计生政策，有定期检查和年度考核的节奏。但更多情况下，多个委托方的上级部门时常下达各种新的政策指令或项目任务，令人应接不暇。结果是，地方政府官员不得不被动应对多重目标任务以及执行过程中所产生的各种始料未及的后果问题。

其次，面对多重官僚制逻辑压力的轻重缓急变化而不断调整是一个重要的应对策略。在这里，调整的一个重要机制是注意力分配和相应的资源配置在不同任务、不同领域、不同时间点上的相应变动。组织学文献早就提出，组织的注意力特别是主要决策者的注意力是有限的，是一个稀缺资源（Cyert and March 1963，March 1988）。因此，组织行为常常表现出与理性决策模式相悖的特点，例如“救火式”的被动应对特点（Allison 1971，Corwin and Coughenour 2008，Radner and Rothschild　1975）。当然，组织内部也会发展出注意力管理的诸种机制来应对之。例如，我以前的一项研究发现，大学组织中规章制度的制定有波浪式特点，这主要是因为大学内部的规则决策机构（如教授参议会）在议程设置上有一系列的制度安排来分配周期性组织注意力（Zhou 1993a）。在中国政府组织内部，各种组织期限如年度考核或其他检查安排等也是诱使基层政府调动注意力的重要机制。

再次，基层政府的官员行为趋于短期方案而不是长期目标。一方面，干部流动政策规定了主要领导在当地或部门的任期都是短暂的，所以他们没有关注长期目标的动力；另一方面则是因为他们需要应对各种任务负荷和相互矛盾的官僚制逻辑，很难按照自己的目标从长计议。这并不是说基层官员没有自己的利益目标；但他们在追求这些目标时常常不是主动的，而是在不断应对各种任务压力和政策执行后果时伺机行事，或在适当时机推波助澜而实现的。

简而言之，多重压力下的官僚行为诱发了政府官员关注短期目标、不断调整和临时拼凑的策略，反映出了“拼凑应对”行为模式的这一特点。如果仅考虑单一的官僚制逻辑，例如清晰的激励机制配置，我们期待官员的行为轨迹可能是稳定的、持续一贯的。但在多重任务压力下，组织行为随着多重官僚制逻辑的互动而不断调整变化。当然，政府各个部门和官员的行为不是千篇一律的，而是随着他们各自的任务环境压力的特点而不同。我们下面分析影响这些拼凑应对行为差异性的制度条件。

以上讨论的一个直接含义是，政府部门的行为随着其在任务环境中的自主程度而变。如上所述，对自上而下任务的被动反应是拼凑应对策略的一个重要特点，但政府部门间的自主程度每每不同。有些部门的任务相对简单、常规化、可预期性高，它们可以通过常规程序和内部分工在一定程度上稳定其任务环境。在这些条件下，完成任务的逻辑与其他官僚制逻辑（如政治联合体逻辑和激励设计机制）之间的矛盾冲突相对缓和。为了说明这一命题，我们不妨比较一下档案局和环保局这两个部门。前者的任务环境相对简单稳定，工作有一定之规。与此相比，环保局的任务环境涉及更为复杂多变的要求，这些任务有明确的指标和期限，而且需要与其他部门密切合作方能完成。因此，环保局的行为具有更多的被动反应特点。当然，政府部门的相对自主性在一定程度上取决于组织的应对策略。政府部门通过培育庇护关系和预算外资源，可能会开辟更大程度的自主空间和自主决策的能力。一般说来，拼凑应对的行为特征与政府部门管理其任务环境的自主程度成反比。

以上逻辑的另外一个意义是，基层政府部门的行为方式随部门间的相互依赖程度而变化。政府部门处于各个部门间关系的网络之中，它们所担负的任务决定了与其他部门间的往来关系，这些关系可能并不是正式组织制度所明确规定的。在那些有高度依赖关系的领域，政治联合体的逻辑扮演着重要角色。一个相对独立的机构通常有着单一委托方，任务单一，其行为表现会与有多重任务和多个委托人的部门有明显的不同。如上所述，环保部门通常需要与其他部门协调合作才能完成其任务。而其他领域中的部门，如档案局，其工作任务可能相对独立，与其他部门间的关系可能相对简单而且无足轻重。这一观察也可以解释为什么锦标赛模式更为适用于其任务目标相对独立的属地政府，如市政府、县政府。对于那些其任务环境嵌于组织间关系网络的部门来说，锦标赛的激励设计有很大局限性，因为完成任务所需要的复杂关系非这些部门所能控制。由此推论，政府部门拼凑应对的行为方式与任务环境中部门间相互依赖程度成正比。

时间压力是理解拼凑应对过程和节奏的一个重要维度。不同官僚制逻辑所产生的压力随时间而变化，因此，组织注意力分配随政策执行过程中不同时间点上的压力变化而变化。例如，完成任务的逻辑在一项政策实施的启动阶段可能有重要压力，但是实施过程早期的顺利进行则可能减缓了随后阶段完成任务的压力。同样的，如果在政策实施早期阶段未能如期顺利进展，那么完成任务逻辑的压力在随后阶段就会大大增加，使得这一任务成为官员的关注中心，而不得不将其他任务推至一边。具体来说，政府组织有多重的制度性时间期限，如年度财政预算、年度考核检查等。这些循环性阶段有助于注意力分配和政策执行过程。在通常的组织结构中，多重任务的注意力通过组织结构被分解到不同的部门机构。但是基层政府（如乡镇政府）常常结构简单、人员有限，趋于临时性地集中人力、物力资源和注意力到某一领域或任务之上（如计划生育检查、村庄选举等），以便完成自上而下的动员性部署。结果是，某一领域可能因此完成任务，但其他领域的任务因注意力、资源不足而累积拖延，在后期不得不将注意力转向这些领域。因此，拼凑应对策略和行为方式对官僚制的各种任务期限十分敏感，这些任务期限规定了在不同时间点上的注意力安棑，从而影响了执行过程的不同节奏。

以上讨论的行为模型提出了基层政府的主要行为方式特点及其凸显的制度条件。与传统的理性模式不同，作为基层政府的官僚组织并不是按部就班地处理日常事务，而是在多重官僚制逻辑的支配下表现出拼凑应对的行为特点。为了进一步阐述说明以上理论模式。我将我们研究团队有关环保领域中拼凑应对策略行为的个案研究转述如下（参见Zhou et al. 2013）。

环保领域中的拼凑应对行为：个案研究

组织背景：五年计划的政策周期

如上所述，环保部门有多重的任务，受到多重官僚制逻辑的制约。我们以某市环保局的行为方式来讨论以上提出的理论思路和分析概念。具体说来，我们分析该市环保局在“十一五”（2006—2010年）期间落实执行环保领域中五年计划目标任务的行为。我们对这一过程中不同年份、不同时间点上政府行为的关注可以更好地把握不同官僚制逻辑间的互动和紧张，以及由此诱发出的拼凑应对行为。

如第3章的个案研究所述，在2008—2011年期间，我们在北方某省的一个市环保局进行了田野研究，特别跟踪观察了“十一五”计划的执行过程。“十一五”期间前两年（2006—2007年）我们没有进入田野，但是通过回溯性方法收集到了有关资料。如前所示（参见图3-3），在环保领域系统中，国家环保部是最高权威机构，以下依次为省环保厅、市环保局、县环保局。在该省，省环保厅管辖16个市环保局。在我们田野研究的市环保局有12个下属县（区）环保局。在每一层级，环保局接受该系统的上级职能部门和当地属地政府的双重领导。例如，市环保局在业务上接受省环保厅的指导，同时在人事、财政等方面接受当地市政府的领导。各县环保局也接受类似的（即市环保局和所在县政府）双重领导。除此之外，市环保局还需要与其他市局协调合作来实施环保管制政策任务。在其管辖范围内，市环保局还向其下属县环保局提供激励，使其完成所布置的任务目标。

我们首先简要描述各级环保局的考核过程。对各级环保局的任务完成情况考核是由其上级部门进行的。一般过程是，上级部门——如国家环保部或省环保厅——派出检查团来审核下属环保局如市环保局的完成任务情况。从行政发包制角度来看（参见第3章），这是委托方行使检查验收权来验收承包方（市环保局）完成承包任务的过程。由于实际环保工作常常是基层如县环保局落实的，所以，检查验收常常是直接审核县环保局提供的各项任务完成情况的资料（如关闭污染源厂矿、投入使用污水处理设备等），以及任务前后的污染指标变化等。检查团也会亲自到重点厂矿或地点检查，以便确认这些资料的真实性。在这一基础上，检查团决定在多大比例上接受和认可这些上报资料和完成任务的进度，即市环保局作为承包方完成“契约”的情况。

在我们的田野研究期间，该市环保局的主要任务是完成“十一五”计划规定的目标任务，其中有两项主要指标的任务：二氧化硫和污水减排。在“十一五”期间该市环保局的任务是：二氧化硫减排8%，污水减排12%。减排任务完成量逐年积累，以此衡量其五年后最终的任务完成程度。市环保局相应地将这些指标分解给下属的各县环保局。

图7-1和图7-2显示了在“十一五”期间该市各县环保局在污水处理和二氧化硫两个领域中逐年完成任务的进展情况。这些数据显示的是得到上级部门正式认可的完成额度。在这两个图中，我们将各县环保局按照其累计完成进展程度由低到高排列，以便读者阅览。如图所示，各县环保局间任务完成程度间的差异逐年缩小，特别是一些起初落后的县环保局显示出在随后年份大幅度提高的趋势。

表面上看，这两个图中的趋势状况给人的印象是，各县都在五年计划周期内逐步平稳地完成了其各自的目标任务。但我们在田野观察中发现，图中的信息并不反映实际过程中各县完成任务的努力程度和实际完成情况。实际上，这些图表反映了市环保局在多重官僚制逻辑的压力下不断调整各县环保局间任务指标和任务完成额度的过程。例如，图7-1显示，CM县环保局的任务完成轨迹在最后几年表现出大幅度的提高：在2006年其任务完成状况是-20%，2007年是0%，在后三年却迅速提高，顺利完成了规定的目标任务。但图中展示的其实是市环保局通过为CM县不断调整数据而得到的结果，实际发生的情形并非如此。由于上级部门直接考察验收这些县环保局绩效，所以这些调整数据的做法是上级部门所清楚和默许的。我们在其他领域也经常观察到类似现象，如乡镇政府间买税借税等行为（田毅、赵旭2008）。对于这类情形，第3章的“控制权”理论提出了一个解释，即委托方只是关注承包方完成“契约”的情况，但对于承包方内部的任务分解和激励分配则全权交付于承包方。但值得指出的是，虽然中间政府（即市环保局）有契约实施和激励分配的控制权，这些控制权的分配组合并没有通过正式制度安排确认，而是在实际过程中通过下级部门“变通执行”、上级部门默许认可来实现的。也就是说，对于基层政府来说，他们不得不面对多重逻辑的冲突，时常需要通过各种隐蔽的策略来应对之。

我们的田野观察表明，市环保局在“十一五”期间的落实过程有明显的节奏。第一年的检查验收导致各县的完成任务状况极度不平衡，从而影响了市环保局随后几年的调整努力。2008年的中期考核受到了国家环保部重新制定的考核标准的影响。在五年计划的最后两年，市环保局的种种努力都是着眼于整体上完成“十一五”的指标任务。因此，图7-1、图7-2所反映出的实际上是应对多重官僚制逻辑压力而做出的各种指标任务和完成情况的数据调整，而且这些调整活动贯穿在五年计划期间。在这些表面看来平稳渐进的任务完成进展趋势下面，实际上是一个以拼凑应对达到五年计划目标的过程。这意味着，我们如果不从五年计划的政策周期着眼，就很难解读市环保局在某一时间点上的所作所为。下面，我们按五年计划时间顺序讨论其间市环保局的落实实施过程，特别是这两个图表背后的事件、过程和各种应对行为。

2006—2007：不平衡局面的出现

我们把五年计划前两年作为政策实施的第一阶段。在很长时间里，环保管制是一个被冷落的领域，没有严格的执行标准。在2005年前后，这一领域得到了越来越多的关注和审核。“十一五”计划中制定了有关二氧化硫和污水处理的明确目标，但是核查任务实施状况的具体程序细则还没有出台。因此，“十一五”计划的前两年是一个执行过程的试错阶段。

与其他领域相比，环保领域中有环境污染的各种测量指标，因此考核评估并不是无据可依。在2005年以来，环保管制主要集中在二氧化硫和污水排放这两个指标上，对环保部门的考核也集中在这两个方面的减排指标上，可以通过技术仪器对排污在不同时间点上的变化进行跟踪记录。这些因素似乎意味着在这一领域可以准确测量各级环保部门的绩效，进而采用锦标赛机制来设计激励，使得下属各环保局采取与总体目标一致的行为。

但事实并非如此。以市环保局为例。我们观察到，市环保局作为委托方并不是如锦标赛模式所预期的那样按照各县环保局的实际努力和完成任务程度来进行考核评定，而是在对各县环保局进行最终（年度）考核排序之前，采取了频繁复杂的数据调整。根据田野观察，有三个因素影响了市局的这些调整行为，但这些因素都与实际的检查验收过程无关。首先，各县环保局的任务目标常常超出其环保管制所能控制的领域，如人口增长和经济发展状况。各县环保局的二氧化硫和污水等减排目标随着这些因素的变化而逐年变动，而不是固定不变。因此，上级部门允许市环保局在其总体完成任务的前提下调整各县环保局的任务配额。第二，各县环保局完成任务的程度可能性每每不同，这与市政府的减排项目在各县的投入安排、污染减排难度有密切关系。第三，上级部门检查验收各县减排完成情况的标准松紧程度变动不居，因此造成了市、县环保局上报完成任务实际被认可的比例有很大不确定性。由此可见，政策实施的实际过程与锦标赛模型的预期行为相去甚远。

在这一背景下，我们来看2006年各县环保局所得到的不同正式认可额度（见图7-1、图7-2）。一些县环保局在第一年被认可完成了五年计划指标的50%，而其他县环保局却被认定为负增长（即其污染程度较前一年恶化）。也许读者可能会认为各县间的这些差异恰恰体现了锦标赛竞争的有效性，似乎各县环保局的表现可以明确依次排序。但是，从市环保局有关官员的角度来看，这些差异的认可评定是没有道理的。在2006年年底的年度检查时，上级部门并没有出台明确标准来评定各县环保局的任务完成情况，各县环保局上报的任务完成额度的很大比例得到认可。因为没有评估标准，各县的认可程度差异并不反映各县的努力程度或实际完成情况，而是恰恰相反，一位市环保局官员如是说：“（国家和省厅）随便统计统计，参差不齐，有的县减15%，有的县却上升，哪有这样的事？！关键是咱（市环保局）说的不算。”也就是说，在2006年，有些县环保局精心准备应对检查过程和大胆虚报，其任务完成额度上得到了上级检查团很大程度上的认可。各县环保局任务完成额度的官方认可是由国家环保部和省环保厅的检查团确定的；市环保局作为直接上级真正了解它们的努力程度和实际完成情况，但在这一评估过程中被排除在外，毫无发言权。当然，上级部门的这一安排并非没有道理：由于市、县环保局有共同目标，即最大程度上得到上级对任务完成量的认可，所以它们有激励共谋来达到目标。上级机构也正因这个缘故而将市环保局排除在评定考核的验收过程之外。但如我们所观察到的，这一措施并不能防止共谋行为的发生。

显然，市环保局面临着多重官僚制逻辑的互相矛盾的压力。验收过程的考核指标不明，松紧程度不当，无法反映下属部门的努力程度和结果。然而对于市环保局来说，在这一阶段的主要压力来自确保五年计划任务的完成，激励设计的官僚制逻辑只能让位于完成任务的逻辑。也就是说，市环保局的目标是争取各县环保局任务完成额得到最大程度的认可，只能对下属部门的虚报数据视而不见。不难理解，虽然市、县环保部门官员们对上级部门的验收结果有怨言，但他们都乐意接受验收结果，并没有提出异议。

如下所述，2007年发生的一系列事件进一步显示了市环保局如何应对多重官僚制逻辑——即完成政策目标、维持与各县环保局的政治联合体，以及实施依实际努力程度奖罚的激励机制——之间的紧张和冲突。

在2007年度，市环保局和下属的县环保局从前一年经历中得到经验教训，对当年上报任务完成额做了充分的准备。在省环保厅的年度考核过程中，市环保局轻而易举地在总体上超额完成了其预定年度目标。但根据省环保厅的评定，有一些县没有达到当年削减5%的污水排放量和7%的二氧化硫排放量的目标。既然已经完成年度目标，市环保局完成任务的压力锐减，它把注意力转向维系其下属县环保局的战略联盟之上。市环保局制定了一个新方案草案来重新调整分配各县环保局的任务额度，帮助那些去年未能完成任务的县局追赶上来，而将去年获得认可较多的县局排名降低，使得大多数县局得以完成它们当年的任务目标。简言之，随着完成任务压力的减缓，政治联合体逻辑的压力随之增大，而激励设计的逻辑则被搁置一边了。

在市环保局正式采用和公布这一调整方案之前，一件始料未及的事件发生了。在2007年年底省环保厅通过了各市环保局的当年任务完成额的认可后不久，国家环保部大幅度地提高了它对各省的验收标准，该省环保厅上报的任务完成额很大一部分未得到认可。因此，省环保厅不得不推翻并削减已经认可的各市环保局完成任务额。按照新的认可额度，该市环保局得到认可的完成量大幅度下降；在污水处理指标上，不但没有超额完成任务，反而未能达标。在这一情形下，完成任务的逻辑重新回到市环保局的关注中心，迫使它放弃原来的平衡各县环保局任务完成额以维系政治联合体的方案，而是采取了省环保厅的做法，以原来的认可额为基准按比例削减各县环保局的任务完成额。因此，2006年年底验收所造成的各县环保局间的不平衡状况在第二年年底的验收中继续维持下去了。

如图7-2所示，到2007年年底，几乎所有县环保局的认可额都完成了五年计划中二氧化硫减排的60%，其中两个县局（CK和CG）已经超额完成了它们的五年计划指标。与此相反的是，到2007年年底，大多数县局都仍苦于如何完成污水处理目标（图7-1）。从官方认可结果来看，各县环保局的减排绩效有明确的依次排序。但是，由于许多县环保局的认可结果来自虚报数据，这一排序系列与实际努力结果之间并没有实质性的关联。

我们可以从三个方面来讨论市环保局对不同官僚制逻辑压力的上述反应。第一，上级部门对各县环保局的检查验收所得到的排序与它们的实际努力程度没有实质性关系。上级部门对虚假数据的认可使得各县环保局在五年计划的初期就出现了有失真实的不同起点，对它们今后努力程度有持续影响。第二，当完成任务的压力减缓时，政治联合体的逻辑随之推移到注意力中心，这体现在市环保局在2007年年底对各县环保局任务分配额度未落实的调整方案上。但是，当省环保厅出乎意料地修订了市环保局的认可数额后，完成任务的压力又重新回到关注中心，迫使市环保局将政治联合体逻辑搁置一边。第三，与锦标赛竞争模式相反，激励设计的逻辑在环保局的各种做法中并没有占据突出地位。从总体上，以上观察反映了政府部门拼凑应对的行为特征，即市环保局并不是采取有预期性的前后一致的行动，而是针对接踵而至的各种事件做出反应，采用临时的、不断调整的策略来减缓和应对多重官僚制逻辑间的矛盾压力。

2008：五年计划的中期考核

2008年是五年计划的中期考核年份。这一年下达的任务目标是双重的：其一是超过五年计划总目标的60%，其二是完成年度减排目标：削减污水5%和二氧化硫7%的排放任务。中期考核有两个特点值得注意：第一，国家环保部针对前两年考核指标松散不明的弊病，在2008年采用了更为严格明确的考核指标。新的指标导致了各市、县环保局调整其应对策略。第二，自2008年起，省、市政府第一次将环保管制领域的业绩列入考核其下属属地政府（即县政府）绩效的指标之一。这意味着，市环保局对下属县环保局的考核对于各县政府的绩效考核有了重要意义。

市环保局官员针对中期考核的准备工作，仍然在来自三个官僚制逻辑（即完成任务、政治联合体、激励设计）的压力平衡上分配其注意力：最为迫切直接的任务仍然是完成预期目标以应对中期考核。与此同时，市环保局需要与各县环保局结成战略同盟（特别是县政府）以确保得到它们在今后共作中的合作。由于县政府的政绩评估依赖于市环保局对其县环保局的政绩评定，所以市环保局需要确保各县环保局的绩效不会太低，以致影响到其属地县政府的政绩。与此同时，市环保局也力图在可能情况下对县环保局的努力程度提供激励。而且这些激励举措需要调整前两年因虚报所造成的各县环保局间的不平衡状况。这三个官僚制逻辑是相互矛盾的。若依激励机制来奖励努力程度，就需要调整各县环保局因虚报数据而得到的任务完成程度的认可。同样的，欲维持政治联合体，需要按不同的方案来调整分配给备县环保局的任务量，使得它们都能完成预定目标，以便避免所属县政府的政绩考核产生负面影响。然而，这样做的结果必然会弱化激励机制的基本原则。对于市环保局来说，应对这三个官僚制逻辑需要微妙的平衡术，也是维系其自身生存所必需的。

2008年是五年计划周期的第三年，虽然各县环保局完成任务的进展不一，但在市局总体上已经完成了五年计划60%的目标，即按五年计划规定的进展所预期的年度目标。因此，在这一年，完成任务压力不再是市环保局官员的关注所在。与此相反，期中考核的关头可能会影响到一大批利益涉及者，特别是县政府官员。因此，政治联合体的官僚制逻辑成为市环保局的关注中心。

市环保局官员清楚地认识到，减排任务额度对于一些县环保局是难以完成的挑战，他们采取了各种策略来帮助这些县局达标。在不影响市环保局总体达标的前提下，他们通过一系列的内部调整以缩小和平衡各县环保局政绩考核间的差距。以市环保局调整污水处理任务为例。在2008年，该市一个大型污水处理厂投入使用，为周边各县处理污水，因此市环保局在污水处理领域有大的进展。市局并没有按照这三个县处理污水的实际情况来分配其任务完成量。在实际执行的分配方案中，CC县只得到极少的份额，因为该县在污水处理方面一直进展很好，市局把大部分污水处理量分给了在污水处理指标上落后于他县的两个县：CK和CM。这一调整举措明显提升了这两个县的年度任务完成额。如图7-1所示，在这些调整后，2008年大多数县局完成了污水处理比2005年减排60%的预期任务目标。原来三个落后的县环保局（CI，CK，CM）显著地提高了它们的完成额度。实际上，类似的调整策略在五年计划期间不同程度上一直持续着。市环保局通过这些策略，避免了各县政府因环保管制领域的问题而受到负面影响。

我们的田野观察发现，政治联合体的逻辑是该年度市环保局在考核验收过程中的一个重要考虑，其调整数据的一系列举动都与此相关。县政府官员的升迁机会与其环保管制领域的政绩有密切关系，因此市环保局受到来自这方面的很大压力。市环保局的一位负责调整数据的官员这样说道：

我们局长去年就说，有许多县委书记、县长来找他，有些有特殊情况，比如说到今年年底，他们要换届或中期调整，这个（领导）本来要干副县长，或者本来要干县长，但考评不行，那就干不上了。于是就找局长，局长压力太大啊！再比如，有人去找局长，说他要当常委，其他指标都通过，就这环保指标通不过。

由此可见，不当的强激励措施反而导致了与初衷相悖的效果：自上而下高强度的激励政策诱发了自下而上施压以求市环保局照顾的行为。近年来，中央政府在环保领域采取“一票否决”的激励机制，即如果地方官员没有完成环保领域的规定目标，那么主要领导在其他领域的政绩都得不到承认，他们的职业生涯也会因此受到影响。这些政策压力意味着，政治联合体的逻辑有了更为重要的作用。市环保局的一位官员如是说：

我得根据客观情况来平衡，不能按照省里那样的办法做（即一票否决）。确实有三四个县不能达标，确实完成不了，但一票否决太狠了，我们下不了手。昨天局里开会，××污水处理厂连续几天超标，没有认真管，局长怒了说道，照顾什么照顾，凭什么照顾。不过他平静下来后，也觉得心软了，说还得想想办法。

激励机制也进入了市环保局调整数据定额的考虑之中，特别是当市环保局已经完成任务且巩固了各县环保局的战略联盟之后。在一次市环保局官员间讨论各县数据调整时，其中一位询问是否为一个落后的县环保局提供帮助，另一位负责的官员表示不同意。他这样说道：“这不是帮不帮的问题，咱现在不是要帮谁，而是要表明这里严峻的形势，你不能让有些县市区一看，哇，减了20%，一定不会有问题，也别做努力了，不用干什么活了，等着就行，不能让他们感觉太好。”

以上讨论表明，激励机制的逻辑常常不得不让位于其他的官僚制逻辑，即完成任务和确保战略联盟。在这个过程中，激励机制常常成为组织应对其他更为重要的压力的牺牲品，但这并不意味着管理者不关心激励机制，而是其不得已而为之的抉择。

2009—2010的检查考核：终局博弈

到了2009年，五年计划的实施执行进入了第四个年头。在市环保局官员来看，完成所规定的最终目标已经稳操胜券，而且中期考核已过，对各县环保局的考核不会影响到县政府官员的职业生涯。完成任务的压力不再急迫，其他的官僚制逻辑占据了显著位置。

市环保局在确认它可以完成总体指标后，采取了一系列行动来帮助所有的下属县环保局完成它们的目标任务。在2009年年底，市环保局主动采取行动，将若干县局以前被省环保厅拒绝认可的完成额加以认可。换言之，市环保局单方面提高了这几个县被省环保厅认可的完成额度。此外，市环保局还调整了各县环保局的任务分配，以确保所有的县环保局可以圆满地完成它们的五年计划的目标。如市环保局一个官员所说：“我们得想办法让它们完成，怎么能不完成呢。不完成就麻烦了，那个环保局局长不用干了……不能轻易用一票否决，这一否问题很严重，压力挺大，一般人不敢用这个，压力不是一般的大，特别是牵扯到社会的方方面面。”有几个县环保局实力不足，无法完成五年计划定额，于是市环保局进一步调整这些县环保局的任务定额。经过这样一番运作，所有的县环保局都如期完成了五年计划任务目标。

当所有县环保局达标、县政府领导的职业生涯不再受到上级部门考核的威胁后，激励机制开始成为市局的主要关注点。一位市环保局官员在评定各县环保局间排序状况时这样说道：

我们这次完全可以拼实力了。根据我们工作的情况，这十几个县市区减排的（排序）考虑，既要体现出差异，体现出各县市区的工作贡献，也要让他们完成。还有一个原则就是，你这个年度可能相对不错，但是你总体很差的话，也不应该排前面，这也是有道理的；如果你年度也不错，而且“十一五”累计也差不到哪儿去，那么排名至少在中上游水平，这也是有道理的。

即使在政策周期的尾声，市环保局官员们仍然对多重官僚制逻辑高度敏感。他们面临的一个难题是，如果按照激励措施将各县环保局按绩效打分排序，分数间的差异可能会影响到各个县政府（和县主要领导）在整体上的排名次序，从而影响到政治联盟。市环保局在给各县环保局的绩效排名时小心翼翼，以避免在各县间造成太大差距。一位市环保局官员如是说：

如果各县环保名次和名次之间差得特别大的话，人家（其他部门）的经济指标什么的第一名和第二名就差2分，但你环保指标第一名和第二名差出10分来，（那么，我们）这个环保指标在全部指标考核中起的作用就太大了。我们不想把矛盾集中在我们身上，不能因为我环保一个指标影响到别人其他的指标。

2010年年末，在上述种种努力下，所有县环保局均已完成任务，五年计划的尾声平稳地悄然度过。在2011年4月的一次会议上，市环保局局长宣布，该局超额完成了五年计划所设定的任务目标：完成了污水减排108%，二氧化硫减排159%。但他意味深长地加上了一个注脚：

但是应该看到，“十一五”期间各个县、市区减排进展存在着很大的不平衡，不但是县、市区之间差异明显，同一县、市区两个减排指标的削减情况也极其不平衡，如对全市化学需氧量减排做出突出贡献的××、××等市，二氧化硫减排成绩突出的××、××等市，都在另一项减排指标上出现了严重缺口。某些县、市区没被摘帽子并非完全是因为减排工作做到了位，而是基于全市总体完成情况较好的情况下，充分考虑了这些县、市区对全市所做的贡献，进行了内部平衡，应该说成绩里面还是有水分的。

市环保局之外：省环保厅层次的绩效考核

上述的田野观察是在市环保局层次进行的，集中讨论了市环保局官员应对绩效评估的策略、其行为背后的逻辑，以及这些应对策略如何随官僚制逻辑压力的变化而变化。与此相关的一个问题是：以上的个案研究在多大程度上适用于其他组织层次或领域？毫无疑问，我们观察到的行为做法和事件与这一特定研究背景密切相关。但这些针对多重官僚制逻辑拼凑应对的一般状况在其他背景下也明显存在。虽然我们没有在其他领域或部门进行田野研究，但通过对该省各市环保局考核评估资料加以考察，可以发现类似的状况。

图7-3和图7-4显示该省所有市环保局在五年计划期间在污水处理和二氧化硫减排两项指标上逐年完成情况。为了浏览的便利，我们按照各市环保局的绩效评估水平从高到低依次排列。如图所示，各市环保局间绩效差距随时间而逐渐缩短；到2008年的中期考核时间，大多数市环保局达到了减排60%的目标，有些市环保局在后几年有明显大幅度增长的趋势。这些趋势与我们在市环保局层次观察到的各县局的绩效变化十分相似（参照图7-1、图7-2）。

我们缺少省厅层次的详细信息来了解确认各市环保局绩效以及这些评估过程背后的考虑。在我们的田野观察过程中，该市环保局官员的对话聊天中流露出一些五年计划期间各市间关系的片段信息。这些信息表明，在省厅层次存在与我们在市局观察到的类似行为。例如，在2007年，省环保厅要求该市环保局推迟一年上报其当年完成的污水处理量的三分之一，以便使得该省各市环保局间保持平衡。我们田野研究所在的市环保局官员深谙此理。一个市环保局官员这样观察到，在当年（2008），省环保厅对市环保局严格检查，下压完成额，以便它可以根据后来国家环保部对省里的评定来调整各市环保局的完成额度。他随即告诫下属官员准备好下一轮绩效评估的讨价还价。在省厅2008年中期考核后，一个市环保局官员预测到，省厅会采取措施来压低绩效高的那些市环保局，以便有空间来帮助那些绩效低的市环保局的完成额度。“这就像掰手腕。你一旦过了中线太远，就会被掰回到中线附近。”实际结果也的确如此。在此评估过程中，省厅只认可了该市环保局上报的任务完成额的七分之一不足。由此推测，省厅层次上不断调整的一个驱动力是通过确保各市环保局完成任务来应对政治联合体的逻辑，以避免各市政府领导在评估过程中受到一票否决的影响，这与我们在市局层次上的观察不谋而合。

概言之，虽然我们对于省厅层次上的评估行为只有零星片段的观察，但这些信息与各市指标完成趋势在总体上和我们在市局观察到的机制和过程十分相似。这意味着，这一章讨论的机制和过程很可能在官僚制组织的不同层次都在发生。这个推断并不是没有依据的：在中国政府中各个部门的结构、权威关系和任务环境有很多类似性，官员们面临的多重官僚制逻辑及其间的紧张关系也极为相似。因此，这些不同层次和不同领域中的相似应对行为策略也就不足为奇了。

讨论与小结

在有关中国政府行为的研究中，激励机制是许多学者关注的主题。特别是锦标赛竞争模式（周黎安2007）产生了很大影响，也在一定程度上捕捉到了属地政府的行为。本章的讨论把这个模式放在一个更大的背景下审视，指出这一模式的特定条件和局限性。针对田野观察到的政府现象，我从“拼凑应对”的分析概念出发，关注多重官僚制逻辑对政府官员行为方式的影响。在中国官僚体制中，中国政府部门扮演着双重角色，一方面他们执行自上而下的政策指令，另一方面他们需要向下属官员提供激励以诱导其行为。本章的基本命题是，在多重官僚制逻辑相互矛盾的压力下，地方官员常常采纳临时应对的策略，不断进行调整，关注短期目标，而不是表现出理性模式描述的前后一致的、有预期性的行为轨迹。从这一角度来看，本章讨论的影响官员行为的各种机制和过程与锦标赛模式所预期的行为颇有不同。

拼凑应对的理论模式及其含义帮助我们解读田野观察发现的政府行为。表面上看，环保领域中有关绩效评定的组织设计似乎是以锦标赛模式设定的：每个部门都有着明确的目标，委托方测量和排序代理方的绩效表现；代理方按照规则得到奖赏或处罚。然而，锦标赛模式对于我们观察到的市环保局在五年计划期间的种种做法并不吻合。例如，委托方（市环保局）帮助其下属（县环保局）从上级部门最大可能地获得减排认可，即便是明知代理方弄虚作假也是如此。市环保局的做法是基于完成环保任务目标的压力，而这些做法与激励机制的基本原则相抵触。同样的，在政治联合体逻辑的压力下，市环保局不是测量和推动真正的锦标赛竞争，而是通过不断调整来缩小各县环保局间的绩效差距，以便所有的下属部门都能够达标，这些做法也与激励机制相悖。这并不意味着地方官员不在意为下属官员提供激励，而是说激励机制并不是如相关理论所预测的那样普遍有效，其他的官僚制逻辑也在竞争着组织的注意力。的确，当激励机制与完成任务或政治联合体的逻辑遭遇时，它很可能会成为牺牲品，被束之高阁，成为次要关注问题。如上述个案所示，只有在完成任务后，市环保局官员才真正重视激励问题，采取措施给予下属部门提供实质性激励，力图将努力程度和奖励紧密联系起来。

本章提出的拼凑应对模式和个案研究对于认识中国官僚制度有更为广泛的意义。虽然我们的个案研究局限于一个具体政府部门（市环保局），但许多政府部门（包括属地政府）与我们研究的市环保局有类似的特点，都面临着多重相互矛盾的任务压力。它们受到来自更高权威的政策目标压力，与其他部门相互依赖，而且也承担着为下属部门提供激励的责任。这些政府部门面对多重压力所表现出的行为方式与我们田野观察的情形有许多相似之处。我们的研究发现说明，研究者不仅要注意到有关绩效考核和结果的官方说法，而且要关注考核检查的实际过程。如我们的个案所显示的那样。表面上看来绩效评估的平稳推进趋势的背后，很可能是多重官僚制逻辑压力下拼凑应对以操纵绩效评估的过程和做法。

回到前面谈到的走钢丝的杂技演员比喻，完成任务的逻辑意味着政府官员必须关注上级部门设置的任务目标——钢丝绳索另一端的标杆。在这个意义上，政府官员如同杂技演员一样，是有明确目标和理性行为的。但是，在通向标杆的途经过程中，他需要应对多重官僚制逻辑来自不同方向的压力——维系不同部门间的战略联盟、为下属部门提供激励，等等——因此他必须不断调整，表现出前后不一致、左右互补达到平衡的举止。的确，政府官员的生存之道是在不同压力下保持平衡来完成自上而下的任务，正是这个任务环境诱发出了拼凑应对的行为策略。

由此看来，锦标赛模式在中国政府内部的广泛应用可能并不是以激励为目的，即通过相对绩效来评估官员表现，而是上级推行其意愿和指令的一个权威手段。锦标赛模式与指令式权威关系十分吻合：组织目标可以清楚给定，任务可以多维分解，规则明朗清晰，完成期限明确制定。锦标赛通过相对表现加以评估，对于信息和督察的要求不高，因此，这一指令性机制对于上级部门来说代价较低。锦标赛模式也有利于诱使下属部门将其注意力集中到上级部门要求的任务上。因此，锦标赛模型在多大程度上、在什么意义上影响政府官员行为诸问题尚有待进一步的研究工作。

本章提出的研究角度也显示，我们需要关注大的背景和政策执行过程特别是长时段过程来解读政府行为。拼凑应对策略反映在针对各项任务之轻重缓急在不同时间点变化、并不断调整的序列性活动。在我们的个案中，市环保局在某一时点的所作所为（如调整数据），只有放在政策周期过程中才能解读其意义。以上的讨论也表明，我们需要认真考虑政府机构的任务环境和自主性程度才能理解它们的行为特征。对于作为我们研究个案的市环保局来说，其日常工作环境受自上而下的各种工作部署影响很大，其工作过程镶嵌在与多重机构相互依赖的多维网络之中。因此，市环保局的行为表现出被动性和不断调整的行为特点与拼凑应对的策略。

在官僚组织的运行过程中，多重官僚制逻辑共生并存、相互作用，诱发出拼凑应对的行为方式。本章提出的拼凑应对模式为解读基层政府官员的行为方式提供了一个视角，有助于我们认识国家治理逻辑的微观基础。这些微观过程和机制说明，国家治理是在政府各个层次、不同部门间不断互动、不断调整中实现的，而不是按照国家意志和理性设计展开的。不了解这些微观行为及其意义，国家治理和相关政策的战略设计只能是纸上谈兵，甚至导致始料不及、与初衷相悖的种种后果。