在本书讨论的结束之际，我们回顾本书开篇三段引文提出的问题：为什么中华文明长期延续而未遭遇像其他帝国一样衰亡的命运？为什么中国这样一个具有辽远广阔的国土、多元文化同时又是中央集权的政体可以长时期地生存下去？为什么中国社会经历了历史上的停滞、低迷徘徊，在今天能够出现经济上的大发展？这些问题相互关联，汇集成为本书的研究主题，即中国国家治理的制度逻辑。如第1章导论所述，就其治理规模而言，中国国家承担着巨大的治理责任和压力，在历史上如此，在现代社会更是如此。

在以上各章，我以一统体制与有效治理间的矛盾为主线，从中国国家治理面临的基本矛盾和挑战，中国官僚体制在其中的位置角色，国家治理的各种制度安排，政府的行为模式，国家与社会间的互动等方面分析解读了国家治理的制度逻辑。在“结语”的这一章，我总结概括以上研究工作的主要发现和意义，尝试回答本书引言开始提出的问题：（1）从大历史角度，中国国家治理的制度逻辑有哪些鲜明的特点？（2）在当代社会，这一国家治理逻辑所面临的困难、危机和前景是什么？

稳定、停滞与循环：中华帝国国家治理的基本特征

虽然我的关注点在当代中国，但正如本书不同章节所显示的，数千年来中华帝国囊括、覆盖了多民族多文化的辽阔区域。在近代史上诸多帝国分崩离析、民族国家独立兴起的大浪潮中，中华帝国的历史架构今天依然大致完整地保留下来，并且有再度辉煌的发展。毫无疑问，今天的国家治理逻辑与中国的大历史过程密切相关，其面临的压力、困难和应对机制有明显的历史途径依赖，这一点在我们以上各章的讨论中多有涉及。因此，我首先从中国大历史的脉络着眼进行讨论。

对于中国国家制度的演变，特别是中国官僚体制从科举选拔、官阶设置、流动晋升，到考核监察、治理方略等一系列方面，史学界已经有了汗牛充栋的研究。关于中华帝国的超稳定结构，前人已有许多研究工作，其中金观涛、刘青峰的系列研究工作着眼于宏观层次上的“社会组织方式”，最为系统深入，与本书主题最为贴近。金观涛、刘青峰这样总结他们的研究发现：“从西汉到清末，中国社会都是由上、中、下三个层次整合而成的。社会上层是以王权为中心的大一统官僚机构，中层是士族缙绅对地方和农村事务的管理，下层是宗法家族组织。”（金观涛、刘青峰2011：7）而中华帝国“利用儒家文化的社会功能消除地主权力和家族组织与国家之间的对抗，使得地主的乡村统治和宗法家族对村庄的管理成为大一统官僚机构的延伸。这样，社会上层结构和农村中下层组织便牢固地结合成一个整体”。（金观涛、刘青峰2011：9）为此，金、刘的研究工作围绕着思想史角度讨论儒家文化基础上的观念制度在帝国整合中的作用以及文化观念如何随着儒生阶层和科举制度而嵌入社会组织结构之中（金观涛、刘青峰1992，1993，2011）。

金观涛、刘青峰的宏观层次、大尺度的分析框架与本书所采取的组织学视角、微观基础上的分析方法形成了一个极好的对照。金观涛、刘青峰提出的中华帝国的三层结构为我的研究工作提供了更大的背景，但并没有取消本书关注的研究问题。如果我们缩短历史的尺度近而观之，就会发现将三个阶层连接为一体的制度和过程充满紧张、摩擦甚至冲突，在国家治理的历史长河中变动不居。即使金、刘的粗犷笔触之下的皇权与官僚体制所构成的“社会上层”，也不是一个安然相处的整体，双方有各自的利益、内在机制和相应的制度设施。我的研究工作更多地着眼于这些群体、阶层以及他们所体现的制度逻辑在中层或微观层次的相互作用过程，以探究从中折射出的中国国家治理的制度逻辑。另外，我的研究更多地借助于社会科学特别是组织学的研究角度，在分析概念、理论思路、研究方法上得益于新近社会科学的中层理论，因此有新的分析力度和研究发现，现归纳概括如下。

从“一统体制与有效治理”间矛盾到“国家权力与官僚权力”间紧张

我在第1章导论中提出，治理规模是中国国家治理所面临的极大挑战，其基本困难在于一统体制与有效治理之间的矛盾。本书随后的讨论进一步指出，这一矛盾在很大程度上体现为国家权力与官僚体制之间的紧张，这是从中华帝国到当代中国历史过程中的一条主线。在这个历史长河中有两个权力并存：一是最高决策者的专断权，二是官僚体制的权力。国家权力在历史上体现于皇权，官僚权力则执于三公九卿宰臣大夫、各级官员或今天的中央部委及各级地方政府之手。这两个权力之间关系及其相应的制度安排上主从有序，互为依附又有着内在紧张，在历史上特别是近代史上因国家支配形式的变化而不断演变调整。

正如列文森（2000［1958］）指出的那样，皇权与官僚权力之间的张力是中国家产制支配形式的生命力所在。国家治理正是在这两个权力的张力和互相钳制的历史过程中实现的。国家权力因其治理规模之大、行政链条之长，在实际运行中只能通过“授权”于各级官员的形式实施之；而官僚体制内在的组织机制使其在实际运行过程中按已有常规运作，有悖君主意志，或因惰性积习，无所作为。因此，皇权与官僚权力间的紧张是常态。从国家权力与官僚权力间关系来看，中国的家产制支配形式有两个鲜明特点。其一，官僚权力来自自上而下的“授权”；与此相对的是，国家的专断权力可以干预、打断或扭转官僚体制的运行过程。其二，皇权与官僚权力之间的分离以及官僚体制漫长的链条这一特点意味着，权力集团利益在垂直链条上的向上延伸有一定限度，因此，地方性“封建土围子”可以被自上而下过程间或打破。

另一方面，国家权力在国家治理逻辑的运行中也受到重重约束。以往的研究工作强调了中国政治文化特别是儒教文化对君主行为的约束。从组织学角度来看，这些约束有稳定的制度基础。首先，中国国家治理的规模和负荷不得不允许、默许甚至鼓励各地官员在执行政策时有很大程度上的“灵活”空间，而官僚阶层也发展出一系列非正式制度和行为策略来应对自上而下的专断权力。

正因为如此，国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图并且又不得不“治”官僚体制弊病这一矛盾中演化而生的。

逐级分权治理制度

从组织学角度来看，一统体制与治理规模之间的紧张集中体现为官僚体制运作的种种困境。一统体制依赖庞大的官僚体制作为国家治理的组织基础，但是，随着行政链条的延伸，组织内在机制及其问题如信息不对称、一统决策与地方多样性、官僚体制的惰性等加剧放大。这些问题是众所周知的，但以前的讨论大多从道德、纪律约束或狭义的激励设计上着眼，并未从组织学角度提出有力的分析解释。

在长期历史过程中，中国国家治理逻辑演化出一系列机制来应对这些紧张矛盾，其中心即为逐级分权治理的制度，即皇权委任各级官员在属地代行其统辖权，而这些官员则受到等级有序的官僚体制的统领管制，这正是“郡县制”的核心。这一制度安排是由一个从选拔、任命、流动、考核、监察到各种任务指令来往的庞大官僚体制构成的，对于这一官僚体制运行过程的分析是解读中国治理逻辑的关键所在。这一体制自秦朝始，虽经随后各朝代增删修正，但宗旨未变，一脉相承至今。当代中国的五级政府架构可以说是这一制度的当代版本。这一制度的实际运行过程并不是事无巨细，皆“号令自中央出”，而是上级政府将各项政策目标（如经济发展、就业、安定、社会福利）和相应配置资源（财政收入、各种治理权）以“打包”形式“承包”给下级的属地政府。如此，这一制度对于缓和行政链条中决策链条漫长、信息不对称等问题，调动地方官员积极性等组织目标有重要意义。周黎安（2008，2014）将这一制度称为“行政发包制”，从经济学的委托—代理理论角度进行了深入分析，特别讨论了其在改革开放时期的种种表现和意义。

在本书的具体研究中，我们时常观察到这一逐级发包制的故事片段。例如，市环保局在其区域内的任务调整、激励设置等做法反映了承包制的控制权分配安排（第5、6、7章）。从实证研究的层次来看，由于我的关注点主要在基层政府，特别是乡镇政府或落实政策的具体领域（如环保领域），我们更多看到的是基层政府在落实政策过程中的行为和角色。从执行环保政策、落实修路工程、组织村庄选举到完成收税收费任务，我们看到各项政策意图在执行过程中有不同程度的偏离和随时间发生的演变。也就是说，中央集权的体制在实际运行过程中有相当的灵活性和适应性，这恰恰反映了“逐级发包制”的基本特点，即上级部门只是验收政策执行的“结果”，而将其执行“过程”的责任下放至基层。在这个意义上，政策执行过程中时常可见的偏差、变通甚至共谋常常体现了这一体制的活力，而不一定是体制的弊病问题。

“行政发包制”的制度安排，旨在一个幅员辽阔的国度中实行分权而治，但这一制度安排有潜在危险性，即各地政府官员在分权而治的过程中拥地自重，离心力增大，而导致帝国分崩离析。这一趋势和危险因帝国的区域辽阔、行政链条漫长而加剧。因此，帝国在制度安排上针对官僚权力有一系列制约机制，这在文献中已有大量描述和讨论。其一是人事制度，人事安排上高度集权，重大人事由皇帝亲自委任，用人标准以政治忠诚为基准，这是向上负责制的核心所在。辅以官员流动制度，主要行政官员频繁流动，以削弱其潜在的地方性势力。其二为资源配置制度，相当资源集于中央之手，经“条条”渠道收放相济，以加强中央政府的控制权力，限制地方官僚的规模与能力。其三为属地管理的条块分权，行政权、督察权、军事权分而治之、互相钳制，等等。在以上各章研究工作中，我们看到这些制度约束在基层政府层次上的体现。例如，在环保领域中，政府内部上下级间的谈判反映了条块行政链条之间的互动（第3章）；逆向软预算约束现象折射出中央政府的资源调配政策对地方政府行为的直接影响（第8章）；各级政府的检查验收可以看作是官僚权力延伸至基层社会的一个缩影，而基层政府的应对措施正是官僚体制神经末梢对于自上而下指令的反应（第3、6、7章）。在中国历史长河中，国家支配形式的基本框架恒常未变，但这些人事制度、资源配置制度、条块关系的内容和细节多有调整，以适应时势变化和各个利益集团的博弈。关于这些制度安排的研究工作林林总总，提供了本书研究的大背景，但不是本书的研究着眼点，本书所关注的是这些制度安排背后所体现的运行逻辑和各种机制。

“收放松紧”调节相济的治理机制

中国国家治理体现出“变”与“不变”两个鲜明特点。其“不变”者，一是国家权力（帝国时期的皇权和当代中国的执政党权力）的至高位置不变；二是国家权力与官僚体制间的主从关系未变。这两个不变可以从自古至今的中国国家支配形式演变过程加以认识（第2章）。从更为广阔的历史背景来看，这一“不变”与金观涛、刘青峰讨论的中国大历史上的“社会组织方式”和超稳定结构是一致的，与儒家文化和科举制度基础上的官僚体制息息相关。

然而，如此“不变”的权力结构何以应对千百年来中国社会此起彼伏的各种生机、压力、危机和官僚体制的组织失败呢？如果说，农民起义等大的社会动荡是王朝兴衰的修复机制（金观涛、刘青峰1992），那么在长达数十年甚至上百年朝代内部的国家治理过程又是如何以“不变”应对来自四面八方的“万变”的呢？

我以为，国家正式制度的“不变”是以非正式制度和行为的适应性调节变化（简称为“适变”）来应对不同区域领域、不同时间点的千变万化的。本书的主要贡献是着重分析讨论了国家治理过程中各种“适变”的组织机制，我提出，中国国家治理过程中发展出了一系列的治理机制来应对一统体制的组织困难。其一，国家治理的具体形式因控制权在不同维度上的分配组合而变动，从而导致了政府内部权威关系和政府治理模式因时因地的相应变化（第3章）。而且，政府内部权威关系通过不同形式的政府内部谈判过程来加以调整、实施，表现出了强大的组织适应能力（第5章）。其二，皇权的专断权力时常交替使用常规机制和运动机制来调整中央与地方间关系，特别是通过运动式治理打断官僚体制轨迹，通过暂时却有效的高度动员能力来推动整个官僚体制的高速同步运转，成为应对危机、打破官僚惰性的一个重要修复机制（第4章）。其三，基层政府间制度化的“共谋行为”（第6章）和多重逻辑下的应对策略（第7、8章）使得各级官员通过各种非正式但有稳定制度基础的非正式行为来弥补国家政策与本地状况间的沟壑，为政策灵活性提供了制度空间。最后，在国家与民众的互动中，乡土社会的逻辑和“无组织的集体行动”在国家运行过程中注入了重要动力，以非正式的常常是隐蔽的形式来影响着国家治理的节奏和走向（第9、10、11章）。正是这一系列运行机制导致了国家与社会关系、中央与地方关系有了“收放松紧”的可能性，表现在政府在不同时间点上或不同区域间的不同治理模式之上。

在理论上，本书在两个方面推进了中国国家治理制度的研究工作。首先，我从韦伯理论角度对中国国家支配形式以及官僚体制在其中的位置提出了一个新的理论解释。以往的研究工作大多将从中央政府下至基层政府的各级政府看作是一个大的官僚组织，在这一框架中讨论集权与分权、决策与执行、控制与偏离等组织现象。这一思路应用于具体研究不无道理，但常常忽略了官僚权力的基础所在。从国家支配形式着眼，我们不难发现国家权力与官僚权力各自不一的合法性基础和相应的权威类型。正是在韦伯提供的这一宏大理论框架中，我们得以从历史维度上对官僚体制在国家治理中的角色地位进行深入分析，从比较维度上勾勒中国官僚体制的鲜明特点和在当代中国面临的困难挑战，进而探究国家治理逻辑以及官僚体制运行中的各种“适变”机制。

其次，我从经济学不完全契约理论角度提出了一个“控制权”理论和相应的分析概念，用以解释中国政府的不同治理模式。这一控制权理论意在揭示国家治理动态过程，即从不同控制权间的收放组合变化来认识治理模式的变动，进而可以深究其变化背后的过程和机制。以往的研究工作或强调自上而下的集权状态，或强调行政发包制的分权而治，或指出压力型体制下基层官员的无奈，或描述基层官员的变通、共谋等应对举措。控制权理论强调控制权的不同维度，以及它们间不同分配组合所导致的不同治理模式。如此，国家治理模式的转化演变可以从不同控制权间的变化来进行深入探究，由此建立了一个统一的理论分析框架，将这些组织现象及其相互关联变成可以分析的课题。例如，在这一分析框架中，分权而治的逐级发包制成为国家治理过程中的诸种模式之一，与其他各种模式有密切关系，且互相转化。纵观中国国家治理的历史演变过程，其突出特点恰恰在于国家权力与地方权力的持续不断的调整努力。据此，我们可以澄清和解释许多政府现象发生和盛行的条件和边界，从而使得理论讨论更具有分析力度和明晰的实证意义。

在实证研究上，以上各章具体分析了国家治理中的诸种运行过程，讨论了不同治理模式的运作机制和导致这些不同治理模式间转化的机制。我们可以从本书涉及的市环保局的五年计划实施过程以及村庄选举演变过程阐述说明。例如，在我们观察到的某市环保局的五年计划实施过程中（第7章），上下级（环保部—省环保厅—市环保局—县环保局）间的权威关系并不是恒常不变的，而是随着政策落实情况、上级压力、下级处境、各个部门间关系等条件变化而变化的。五年计划的第一年，当上级检查验收不力时，其目标制定权虽然表面上在上级部门手中，但实际验收过程没有压力，其实际权力在下级部门手中。但是，这一权威关系随着国家验收标准的细化和验收过程的严密化而向上集中。然而这一集权趋势也不是恒常不变的，而是随着任务完成情况和验收过程的松紧相济而不断调整：在五年计划的后期，下级部门在分配调整下属县环保局的任务进度上有更大的空间，从而拥有很大的激励分配权（第3章）。我们在村庄选举过程中看到了类似的情况，虽然这一过程不是严格地发生在官僚体制之内，而是在大的社会背景下互动演变的。在村庄选举的早期，尽管在政策上鼓励村民自治，政府（民政部）有关部门大力推动，但在具体实施过程中仍然是大权掌控在地方政府手中，但随着政府任务环境（征税收费）的变化和乡村逻辑的兴起，村庄选举的过程逐渐演变为实在的村民自治实践（第10章）。

正是在“变”与“不变”的历史脉络中体现出国家治理的诸多治理机制和相应的制度安排，展现了国家治理逻辑的实际运行。这些机制、制度和运作逻辑大多并不是理性设计而成的，而是在长期历史演变过程中经过择优去劣的机制而延续下来，通过众多行动者和力量参与其中而实现的。本书的研究工作无法也不试图对这一复杂宏大的过程进行完整全面的描述，而是期冀通过对这些不同片段的近距离观察和细致分析得到启发，从中提炼出有新意的理论解释。

在上述研究和讨论中，中国国家治理逻辑的大图景逐渐清晰可辨。在中国大历史上，一统体制有一系列的制度安排来确保最高权力的至高无上和稳定，对辽阔疆土和臣民的统领地位；官僚体制在其中扮演了核心角色。但是，这一体制的核心既不是持续常态的高度集权，也不是一成不变的行政发包制度，而是国家权力（皇权）与官僚权力（地方权力）的收放松紧的节奏性变化，体现在两个相辅相成的方面：一方面，国家权力与官僚权力的主从关系为国家支配形式的核心、皇权大一统为万古不变之理，以不变应万变。这一基本构架得到一系列的制度安排的支撑而稳定存在，从礼制、儒教、科举到官僚体制。另一方面，在皇权与官僚体制间以及官僚体制内部，实质性权威的重心因其诸种控制权的收放不一而在政府不同层次之间移动，诱发不同治理模式的演变，从高度关联到逐级分权，到松散连接，甚至短暂的各为其政，以万变应不变。因此，中国官僚体制并不单单是一个高度集权、贯彻自上而下意图的机器，也不总是表现为各自为政的地方性权力，而是随着时势变化所产生的压力，特别是自上而下的专断权力干预而不断地在调节、演变。而随着政府不同治理模式的演变，国家也在名与实之间不断转换其角色作用，或者成为高压集权的渊源，如乾隆盛世的叫魂事件、当代中国的“大跃进”；或者成为象征性国家，如改革开放时期国家权力相对于日益强大的地方权力。如此，我们需要从动态角度来把握中国国家治理的轮廓和特点。

国家治理逻辑再审视：效率与稳定之间的矛盾

如果说中华民族的悠久历史举世无双令人羡慕，其治理逻辑有收放自如的灵活性，我们也必须正视这样一个事实：这一长期生存的适变能力和灵活性是有代价的，具体说来，这是以低效率的代价换来的。人们时常以中华帝国在不同历史时期的经济总量规模与其他国家/民族相比较而自豪，但这只是在近代民族国家兴起前的荣光。这一大国地位自清朝晚期以来随着国际竞争出现而危机四伏、摇摇欲坠。而日本经过19世纪下半叶几十年的明治维新即可以使得庞大的中华帝国不堪一击，这一帝国体制的虚弱性由此可见一斑。

帝国的逻辑是以牺牲效率来换取安定，这是众多研究颇为一致的结论。早在20世纪初，韦伯就指出，中华帝国的一统体制，特别是科举基础上的官僚体制有利于维持帝国统一，但是以牺牲经济理性化、行政理性化为代价的（韦伯2004a：92—110）。“正是这个在世界帝国中阻碍行政理性化的领受国家俸禄者阶层，在战国时代却是各诸侯国里（在行政合理化方面）最有力的促进者，尔后刺激就消失了……在国家方面，权力的垄断则会窒息了行政运作、财政管理与经济政策的理性化。存在于各战国诸侯相争时期的理性化驱动力，在帝国统一后就不复存在……”（韦伯2004a：110）韦伯的观察与后来中国史研究者的看法相当一致。列文森研究清朝体制时这样写道：“在清朝时期，我们发现皇帝被迫在专制的两个目标——即政治上的安全和行政上的效率——之间做出选择。”（列文森2000［1958］：199）而史学家的研究告诉我们，皇权的选择通常是牺牲后者以保全前者（曾小萍2005［1984］，芮玛丽2002［1952］）。黄仁宇在考察明代财政赋税体制时也有类似的发现：“在传统中国，最主要关心的问题是政府的稳定。”（黄仁宇2001b：426）例如，“明朝制度另一个特点是其管理能力有限，这是开国者有意的设计。洪武皇帝生性多疑，他将财政职权集中于中央，但只是泛泛地集中，缺乏深度。他无意改善财政运作，他所关注的问题是如何在大而不变的结构中阻止任何次一级的体系的形成。因此，从一开始，财政管理就显示出简单、生硬的特点。”（黄仁宇2001b：418）

这一特点从国家权力与官僚权力间关系上的制度安排上亦可见端倪。第一，在长期历史上，皇权以“简约国家”方式，限制官吏数目、缩小治理规模而治之。“明朝或清朝政府都没有货币工具，政府不鼓励管理不到的经济活动。在很多情况下，政策几乎等于压抑国家经济中较先进的部门，以便和较落后的部门同步。一致性可以降低区域间的不平衡。”（黄仁宇2001a：200）第二，重一统而不顾效率的理念在人事制度上尤为突出。地方官员频繁流动，使之无法滋生地方性势力，拥地自重。但相应的代价则是，如此制度下的官员急功近利，无法有长期经营发展的目标。第三，拒绝走向法理权威的制度建设，因为这一制度限制了皇权，限制了政策执行中的灵活性。由于缺乏制度约束，只能依靠道德、忠诚约束，久而久之，所谓强调忠诚只能诱发任人唯亲而非任人唯贤的趋势。我们在曾小萍（2005［1984］）关于“火耗归公”的研究中看到，火耗归公的财政制度改革增强了地方有效治理，减缓了对上层的压力，但与此同时，地方性自主削弱了自上而下的权力，威胁到国家最高权力。因此，这一“理性化”制度改革所带来的活力随着乾隆朝代的财权变更戛然而止。在这一体制中，正式权力趋于向上集中，而不是放在最有信息的层次。虽然非正式权力可以在一定程度上缓解权力集中的困境，它同时极大妨碍了责权利关联的制度安排，无法挽救病入膏肓的帝国命运。

在中国历史长河中，朝廷内外着力于在帝国的窠臼中补苴罅漏，而不是制度上的实质性变革，体现为帝国王朝周期性循环的现象。制度上的变化需要新的治理机制和新的合法性基础、甚至国家支配形式的更替，如此不仅会威胁到皇权利益，而且会对科举制度基础上的官僚体制产生威胁。在千年来官方儒教统治下，新的观念思潮、新的合法性基础在帝国统治下难以有生长空间。这一帝国逻辑可以存在下去的最为重要的条件是，在近代以前，中华帝国没有面临在新生产力基础上的外来威胁和国际竞争，因此可以在各类矛盾积累、爆发到释放的王朝兴衰替代周期性过程中延续下来。然而，在19世纪下半叶，一旦国门打开，帝国便难以坚守下去，在内外交困的危机中轰然崩溃了。

当代中国的国家治理逻辑：延续与转型

关于当代中国国家与官僚体制间关系，我在第2章已经有了详细讨论。以上各章的讨论也清楚地表明，当代中国在许多方面延续了中华帝国的治理逻辑，但在另外一些方面也有了重要转变。认真梳理这些延续与转型的方方面面及其实质性意义，对于我们认识今天的中国治理逻辑，以及今后的演变方向和轨迹很有意义。

第一，封闭与开放。中国的历史命运在封闭与开放之间遭遇不同的危机和机遇，中国国家治理的许多鲜明特点植根于帝国的封闭性。而近代史上国家治理模式的一系列变革努力是在国门被迫打开、不得不奋发图强有所作为的背景下发生的。在一定意义上，当代中国走出了中华帝国的封闭性状态，这一趋势自晚清已经开始，经过短暂的民国时期，新中国以民族国家的形式置身于世界民族之林。新中国诞生于“二战”后国际冲突之中，极强的危机感驱使执政党以经济发展和政治控制为中心任务，毛泽东时期的一系列大规模“国家运动”，从经济领域、文化教育到政治领域，都是在应对国际压力、参与国际竞争的大背景下发生的。在这个意义上，当代中国的演变与国际社会密切关联，但是，这一关联是在“二战”后冷战环境中不同意识形态阵营壁垒上形成的。在实际意义上，这种关联从一开始就是以对峙、封闭和排斥为特点的。在20世纪50年代后期与“社会主义阵营”论战决裂之后直至70年代末，中国社会重新进入了一个奇特的封闭状态。在改革开放时代，中国才真正融入国际社会，参与通常意义上的国际经济交往与竞争。随着中国经济、社会的急剧变化，传统的国家治理逻辑在一个更大的国际环境中参与竞争，经历着更大的挑战。中国在后毛泽东时代改革开放转向的意义犹在于此。

第二，组织制度。在当代中国卡理斯玛权威对国家建设“奇迹”的追求推动了严密组织形式的建立，为执政党和官僚权力之间提供了新的纽带。与中华帝国相比，当代中国的组织制度有了质的变化，即黄仁宇所说的，在“潜水艇三明治”的上下大而无当的层次间，提供了严密有力的组织架构（黄仁宇2001a）。当代官僚制度伴随列宁式政党的组织形式而大大提高了其严密性和动员能力。严密的组织制度与计划经济的意志一拍即合，焕发出了巨大能量，这使得中国官僚体制表现出了两面性：其一，在实现领袖抱负、应对危机、集中资源办大事等方面，官僚体制提供了强有力的组织基础。在“大跃进”及早期国家建设如国有化、合作化中，官僚体制都起到了主要作用。中国近三十余年的经济大发展在很大程度上可以从这个角度加以解释。其二，这一官僚体制的权力、规模和负荷也表现出了明显的弊病和潜在危险。可以说，当代中国发生的重大失误多与官僚体制在传递信息、激励机制诸方面的制度安排有密切关系。随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。各种应对机制，如非正式关系、基层政府的行为方式等也随之繁衍。这些非正式机制虽然缓和了官僚制度本身的僵化，但同时削弱了国家权力的正统性和合法性。如以上各章所讨论的那样，由此产生的组织困难和危机日益显露、接踵而来。从这个意义上来说，国家治理逻辑及制度安排的确为中国的改革发展带来了一系列鲜明的特色。

第三，观念制度。当代中国的官方观念制度与中国历史上的政治文化有了近乎“断裂”的转变。毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。随着执政党在意识形态领域中的全面控制，对“历史规律”的认识和把握执掌在“领袖”手中，成为卡理斯玛权威的重要观念基础。与此相对应的是对民间自主空间的排斥和挤压。在历史上，虽然官方主流的儒教观念是以科举制度的激励机制再生产的，但尚有很大的非官方的民间信仰崇拜空间（王斯福2008［2001］，谭其骧1986）。在当代中国，严密的政党组织、频繁的政治运动大大压缩了非官方空间，延续和强化了观念制度一统性、垄断性和排他性。然而，毛泽东时代特别是“文革”时期的政治动荡、民生凋敝也对以政绩合法性为核心的卡理斯玛权威提出了严重质疑，酝酿了这一观念制度的深刻危机。在改革开放时代，随着经济、贸易、教育、文化全方位的全球化交往，随着社会内部多元化的演变，中国社会的思想观念也随之发生了深刻变化。在很大程度上，中国社会的转型将取决于这一观念制度的转变。

中国改革开放三十多年来，经济起飞和持续增长令世界瞩目。为什么中国社会在近代史上的长期低迷停滞之后出现了如此巨大的活力？张五常（2008）提出的县域政府间竞争是一个好的思路。的确，中国政府，特别是地方政府间的竞争的确是推动中国经济高速增长的强劲动力，但究其实质，这一增长模式在很大程度上是全国作为经济实体的数千“诸侯”相互间的持续竞争，这极大地焕发了中国经济的活力。换言之，这一过程有两个重要条件：第一，开放的环境使得地方政府可以充分利用后发优势；第二，政府间竞争打破了传统帝国以牺牲效率换取安定的平衡点，中国的历史钟摆（暂时地）偏向于“效率”一端。值得注意的是，地方政府以历史上前所未有的经济主体角色参与其中，以强大的行政动员力量，特别是对市场要素（资本、土地、人口流动）的掌控，来推动经济活动的发生。这正是“县域竞争”背后的意义所在。改革开放时期的开放交流、地方政府的积极主动角色、观念制度的多元化为中国经济大发展提供了必要条件。这一大发展背后的缘由仍有待深入分析。从中国大历史来看，1980年代以来的发展途径似乎是“偏离”中国传统治理轨迹的一个尝试。由此引起的种种问题和压力，以及各种历史依赖性和利益冲突紧张，试图将中国社会重新纳入原来的轨道之上。中国的未来是否可以脱离历史的惯性束缚，何去何从，尚有待回答。

国家治理的挑战和未来

展望中国国家治理面临的挑战和未来趋势，我们的目光再次落在中国的官僚体制之上。改革开放时期，中国政府积极推动经济发展，更多地将其合法性基础建立在绩效之上。在这一过程中，特别是近年来国家支配形式在追求合法性的压力下，资源向上集中，向官僚权力集中，刺激了官僚体制的急剧扩张，使其延伸于社会各个领域和角落。这一强大的组织能力为实现国家意志、迅速发展经济、提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。

各级政府及其官僚体制的角色尤为凸显，其意义远远超过了改革开放早期学术界注意到的“政府即厂商”（Walder 1995a）的角色作用，在这里值得重新审视：在很大意义上，今天的政府不再单居于凌驾企事业法人之上的统筹、协调和管制位置，也不是仅仅扮演保护、推动本地工商业活动的角色，而是趋于成为自成一体的经济主体，成为与其他法人组织在资源和机会上的直接竞争者。换言之，其他经济组织常常成为政府“经营利益最大化”追求的直接的或潜在的竞争对手。如此以官僚权力为中心的经营体制，遍览中国历史而未见先例，与国家权力的关系随之发生了微妙但重大的变化。在这一过程中，官僚体制的权力、意志、绩效互为推动，官僚机制随之蔓延和渗入到经济、社会的各个层面角落。可以说，官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势。

我们从第2章讨论的韦伯“合法性基础—权威类型—支配形式”理论视角，可以看到官僚体制在当今中国的角色和问题，特别是国家、官僚体制与民众三者的制度性关联及其紧张。这三者关系在不同的支配形式下大相径庭。在传统权威中，民众被传统制度所组织起来，在很大程度上游离在官僚体制之外。在法理权威中，民众通过稳定程序与官僚体制发生联系，有既授权又受制的关系。在当代中国的卡理斯玛权威为实的支配形式中，国家卡理斯玛权威与群众的密切关联及其对官僚体制的依赖使得这三者间充满了紧张，犹难稳定平衡，这已在当代中国的经历中显露出来。不断延长的官僚组织链条在日常生活中与民众有无处不在的接触，其固有的行为方式和遭到的垢病也彰显于众，社会的多元化发展和日益凸显的利益诉求与官僚体制发生经常性紧张和冲突。如果说历史上的“三明治”结构使得皇权对基层社会治理无力，但也因此缓和了国家与社会的直接冲突，那么今天由于官僚体制强有力的中间连接，使得国家不得不直接面对着充满紧张的社会。如此，官僚体制成为国家治理的一把双刃剑。在这个过程中，我以为以下两个危险尤为突出：其一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式，而不是建立在（韦伯意义上）法理权威之上的官僚制支配形式。如此，官僚体制将窒息中国社会的内在发展动力，封闭停滞之虞难以避免。其二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙。这两种趋向在中国当今社会均有丰富的土壤。

在中国社会经历大转型的今天，本书所讨论的国家治理的制度逻辑以及历史上演化而来的一系列应对机制对现代国家制度建设有重大的约束。其中最为重要的一个方面是建立法治国家的困境。依法治国是多年来国家建设的一个主题，但是实际进展步履维艰。从本书讨论的国家治理逻辑角度来看，这是不难理解的。法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，用同一标准尺度来衡量裁决问题。这一制度逻辑对于一统体制来说，有两方面困难：第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。这对“政令自中央出”的一统体制是一个严峻挑战：法律的稳定性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力。第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。在政治运行过程中，我们不难看到地方政府的各种做法（如在拆迁、严打、城管、信访等等过程中的具体所为）常常与法律条文相悖。地方政府的这些做法在很大程度上增强了基层政府解决实际问题的能力，但与此同时，它们不断地侵蚀弱化法治基础和法理观念。

上述逻辑也可以解释理性化官僚政府发展缓慢的原因所在。在一个按部就班的官僚制度中，官员按章办事，不徇私情，正式或非正式的规章制度趋于成为约束官员行为的官僚“牢笼”（Weber 1978）。如此，官僚理性一方面否认了中央集权任意干涉的权威，另一方面约束了基层官员行为和执行政策的“灵活性”，加剧了一统体制和有效治理间的矛盾。卡尔·曼海姆（Karl Mannheim）指出：“所有官僚制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题”（Merton 1952：360）。在中国政体中，我们时常看到相反的情形：政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。动员型机制的组织基础是动员型政府，而政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的官僚理性，以政治逻辑代替官僚（行政）逻辑。在自上而下布置任务时，基层官员常常听到的一种说法是：这是一个政治任务，不管你怎么做，都要完成。我们观察到，基层政府在落实、执行自上而下的政策和政治动员的过程中，不同部门、不同科室的人员都会被抽调甚至是全体投入到某项任务中去（如村庄选举、奥运安保、维稳等等）。在这个过程中，官僚组织的正式制度不断地被打断、被弱化。

在这一大背景下，我们也不难理解为什么专业化过程在中国社会发展中举步维艰。一统体制的逻辑有利于推行普遍统一的标准，如度量衡标准，但与专业化逻辑难以兼容。在现代社会中，专业化过程成为培育专业精神、产生共享观念的一个重要渊源。例如，医学界的医生专业化过程在很大程度上塑造了医生—病人、医生—护士、医生—医院间的关系，成为社会整合的重要机制。律师、教师、经理等职业亦复如是。专业化发展需要有其各自的专业化过程，从教育、培训、职业自律到专业协会和杂志等一系列制度。然而这些专业化过程有相对独立性，形成各自领域中的专业权威，难以纳入一统体制的逻辑之中，甚至形成对一统体制的挑战，因此产生了制度逻辑的不兼容性。在实际生活中，我们看到一统体制的种种实践在削弱、阻碍专业化过程的展开。一统观念制度实际上阻碍或否认了各个领域中建立共享观念的专业化过程，专业组织和活动常常被看作是对一统体制的威胁，从而受到极大限制。专业人员在各种政治教化的礼仪性活动中也必须放弃或变通他们的专业化观念。当一个专业人员（如教授）必须按照政治动员的需要来参加各种教化活动时，他（她）必须把自己的专业价值判断束之高阁，去扮演这一仪式化过程的司仪角色。如此这般，专业化过程不断被打断、被虚化，成为象征性符号，而不是塑造专业化的基本价值和共享观念。

出路何在？从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾，需要在制度安排上另辟蹊径。在我看来，有两条道路值得探索。其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。例如，通过制度化的途径将权力和利益分而治之。其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。两者殊途同归，旨在减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决这一矛盾寻找出路。需要强调的是，权宜之计的分权或权力下放并不能使集权导致的种种困境迎刃而解（Treisman，2007），这一点在当代中国集权与放权间不断转换和震荡过程中已经显露无遗。

我在第1章导论中指出，国家治理有两条主要线索，一是中央权威与地方权力间关系，二是国家与民众间关系。在长期的中国大历史中，前者占据了主要位置，后者只是时隐时现的副线。历史上的社会自组织能力与“政不下县”的治理制度大大减轻了帝国统治者的治国负荷。在当代中国的国家建设进程中，中央政府与民众建立了直接的、全面的关系。一方面，现代国家与民众关系为中央—地方关系提供了新的联接纽带，提供了巨大的社会动员能力；但另一方面，区域间发展不平衡、民生的压力、民权的维护等等又形成了一统体制新的负荷和挑战。以上各章有关“村村通”修路、村庄选举以及无组织集体行为等事件片段显示，中国社会并不是在被动地“被治理”，而是以自己的逻辑顽强地参与了国家建设和政治过程。而且其角色不一，或动员资源以达到政府目标，或成为政治压力的缓冲机制，或提供抵制、反抗政府行为的动员机制。在近些年来，随着中国社会多元化、群体分化和社会自组织能力的增强，国家与民众关系这一主线日益明朗凸显，正在成为国家治理的主要场域。可以预见，中国社会的多元化发展演变、各种社会力量组织能力与国家治理逻辑互动，将会成为中国发展的主要推动或制约力量，塑造国家治理未来的制度安排和发展方向。

毫无疑问，当代中国正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，逐步稳妥地走向法理权威、建立法治国家，这是执政党多年来提出的目标和制度建设的方向。这是一个上下求索、艰难漫长又令人充满憧憬的过程，其中执政党、官僚体制、民众三者关系的构建成为关键所在，特别是如何在法理权威的合法性基础上寻找和建立中国社会和民众所接受、认同的支配形式，建立相应的制度设施，在这个基础上重新构建国家、官僚体制、民众之间的权威关系。国家治理的大趋势正从国家权力与官僚权力之间关系这一主线转变为国家与民众之间关系这一主线，官僚体制将随着以法理权威为基础的国家支配形式的出现，以及伴随国家与民众关系的演变而重新定位。当然，即使在法理权威基础上，本书所讨论的官僚体制诸种内在机制仍旧存在，各种弊病亦无法杜绝。但是，新的支配形式和合法性基础为寻找新的治理机制和制度约束条件提供更大的想象空间。