汉武帝元封五年（公元前106年），经过几次成功的开拓，汉朝的疆域北至阴山，南至今越南中部，东至朝鲜半岛中部，西至今甘肃敦煌，全国设置了百余个郡级行政区。三年前，又堵塞了已经泛滥二十三年的黄河决口。两年前，汉朝的军队进入西域，攻破车师国（国都交河城，在今新疆吐鲁番西北），俘虏了楼兰国（国都扜泥城，在今新疆尉犁东罗布泊西北孔雀河北岸）国王。汉武帝连续多年在国内巡游，元封元年（公元前110年）北巡。元封五年又南巡至九嶷山（今湖南宁远县南），又北至琅琊（今山东青岛市东南）。就在这一年，汉武帝设置了一个史无前例的职位——部刺史，并且任命了首批十三位刺史，命他们立即行使职权。从此这成为一项经常性的制度，一直延续到东汉。

原来，汉武帝发现，在如此广阔的疆域内，朝廷要同时管理全国百余个郡级单位，往往力不从心。由朝廷（中央政府）直接管理监察的有一百多个郡级地方长官，往往没有办法了解到他们的具体情况，更不可能及时地进行检查。因为按照正常程序，只能是他们主动上报，县报到郡，郡直接报到朝廷。如果要朝廷同时监察管理这么多的郡级官员，在当时的交通条件下，实际上是鞭长莫及。例如，要将一件军事公文从首都长安送到敦煌郡治敦煌县（今甘肃敦煌市），单程最快是四十天，往返就得八十天。而很多郡治与长安的距离比敦煌更远，道路状况更差。

特别是对这些郡级官员的实际政绩和个人操守，更难进行有效的督察。但如果要在郡以上再增加一个管理层级，就需要增加大量的人员和开支，成本太高，而且会影响中央集权体制的效率。所以汉武帝将全国除首都周围的七个郡级政区外，分成十三个部，分别称为豫州、兖州、青州、徐州、冀州、幽州、并州、凉州、益州、荆州、扬州、交趾、朔方。每一个部派一位刺史去巡察境内的地方官吏和强众豪族，称之为“十三刺史部”，简称“十三部”。由于其中十一个单位都是用此前流传的州名命名的，又称为“十三州刺史部”或“十三州”。首都附近的七个郡级单位由朝廷直接管理，称为“司隶校尉部”，因督察方便，就不另外派人了。

刺史有明确的职责范围，总的任务是“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱”，即巡视每一个郡级单位，考察了解行政治理的状况，根据官员的能力提出提拔或黜退的意见，审定纠正冤狱。但对巡视的范围严格规定为“六条”，不属于“六条”的事不许巡视。

哪六条呢？

第一条，“强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡”。也就是检查当地的豪族、富户占有的田地与住宅是不是超标，有没有利用强权去欺凌弱势，依仗人多势众欺压少数。

第二条，“二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏牟利，侵渔百姓，聚敛为奸”。就是直指那些郡守、都尉，即每年享受二千石俸禄这个等级的官员，检查他们有没有不遵照政令，不守法制，有没有假公济私，或者利用公文法律为私人谋利益，曲解诏书牟利，有没有侵犯百姓的利益，有没有非法敛财，贪赃枉法。

第三条，“二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言”。检查地方官有没有不及时处理冤狱，或者找借口杀人，发怒时滥用刑罚，高兴时任意赏赐，有没有用苛刻烦琐的手段剥削普通老百姓，为老百姓所痛恨，或者利用山崩、地震等自然现象伪造灾异，虚报祥瑞，散布流言，蛊惑人心。

第四条，“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”。检查地方官在推荐贤良、人事任免或者考核评比官员等方面有没有不公正的地方，或者有没有偏爱自己的亲近，提升这些人，挡住了那些贤能人的晋升道路，或者选了不中用的人。

第五条，“二千石子弟恃怙荣势，请托所监”。矛头指向官二代，检查郡级官员的子弟有没有利用官员的权势，或者利用这样的家族背景在官员的职权或辖区范围内为人请托、说情。

第六条，“二千石违公下比，阿附豪强。通行货赂，割损正令”，检查地方官有没有违法降低标准，依附讨好地方上的豪强，接受他们的贿赂，破坏损害正常制度和政令。

可见“六条”主要是对针对地方官和他们的子弟，查他们有没有腐败，有没有假公济私，违法乱纪，有没有和地方上的豪强勾结。而且严格规定，不是“六条”的范围，是不许刺史去巡视、监察和追查的。一方面明确了他们的职责，另一方面也防止他们利用皇帝的权威干预、影响正常的行政系统和日常行政事务。

在制度上也有很巧妙的设计——位轻权重。刺史的行政级别不高，俸禄只有六百石，相当于一个大县的县令，也就是“县处级”干部，但他们的督察对象是二千石，相当于“正省级”。由于他们本身级别不高，除了皇帝给他们的特殊职权以外，没有其他职权，也不能去干预级别比他们高得多的郡守的正常行政，但他们有一个最重大的权力，就是可以直接向皇帝报告，给“二千石们”极大震慑。刺史不能与“二千石们”平起平坐，也不能取代二千石级别的郡守、都尉的职责，却能使“二千石们”胆战心惊。

刺史部的成效是显著的，原来地方官的这些行为，除非他们自己在上报时不小心流露出来，或者朝廷在他们上报的材料里发现了矛盾，找到了纰漏，否则朝廷无法了解真相，更无法查处。因为在当时，信息的传递相当困难，特别是要把地方官和豪强的实际情况传到朝廷，传到皇帝那里，几乎是不可能的。郡级官员的下属或当地民众向朝廷举报的可能性几乎为零，即使他们能有足够的财力承担长途旅费，要合法地离开当地进入长安也需要有地方官的批准。史书上记载的直接向朝廷举报郡级官员成功的例子极少，一般都是朝廷正好有这样的需要。

如果在郡以上再设置一个常设的行政机构，不仅要增加大量的人力物力，而且起不到巡视、监察的作用，反而在中央集权体系下增加了一个层级，影响了行政效率。

正因为如此，刺史部只是划出了一个范围，规定每一位刺史巡视几个郡，却不是在这几个郡上面设立了一个行政管理机构。刺史没有固定的办公地点，只能“永远在路上”，这个郡巡视处理完了，就得去另一个郡，没有赖在那里的理由，很难与其中某一个郡形成利益关系，也不会因为久驻一地而提高当地的行政地位。

到了东汉，刺史制度发生了变化。刺史有了固定的办公地点，常驻在某一郡的治所，或者在其中某一个城市。这必然减少了刺史巡视的次数和时间，刺史更多地依靠下面的汇报，而不是自己亲自调查处理。他们的驻地的行政地位因此而大大提高，实际成为这个刺史部的行政中心，超过了其中任何一个郡。另一个重大变化是，原来在刺史可以直接向皇帝报告的同时，郡向朝廷报告的制度继续存在，是双轨制，而且刺史的报告内容限于“六条”，不能取代郡守的报告。东汉时双轨合并为单轨，规定郡守只能通过刺史上报。名义上刺史只能转报，但转报什么、何时转报、如何转报决定于刺史。既然刺史垄断了报告权，郡守的实际地位就降为刺史的下属。

尽管名称没有变，此刺史已非彼刺史，巡视、督察的功能逐渐为行政管理功能所取代。

东汉后期，外患内乱频繁，单独一个郡很难对付，需要集中相邻几个郡的人力财力，统一调度方能有效。刺史部正好适应需要，于是刺史成了州牧——名副其实的郡以上一级的行政长官。牧，就是牧民，像牧羊人管理羊群那样管理百姓。州牧的驻地成了郡上一级的治所——州治。从秦始皇开始实行的郡县制是两级制，朝廷以下设“郡—县”两个层级，到这时演变为三级制，朝廷以下设“州—郡—县”三级，以后成为中国历代行政区划制度的常态。