刘邦不满足于做带头大哥，相对皇权让他战战兢兢。

为了提升皇位的安全系数，自汉帝国建政之日起，刘邦便不断发动内战，试图以武力翦灭异姓王。经过十余年征伐，当初联名推举刘邦为帝的众诸侯王中，楚王韩信、韩王信、淮南王英布、梁王彭越、赵王张敖、燕王臧荼等皆被铲除，或诛杀，或逃亡。唯一剩下来的，是已经主动放弃大部分封地、实力弱小不足为虑的长沙王吴芮。

高帝十二年（前195年）三月，刘邦意识到自己时日无多，终于放弃征伐，颁布诏书，再次试图与军功诸将达成和解。诏书写道：

吾立为天子，帝有天下，十二年于今矣。与天下之豪士贤士大夫共定天下，同安辑之，其有功者上致之王，次为列侯，下乃食邑。而重臣之亲，或为列侯，皆令自置吏，得赋敛，女子公主。为列侯食邑者，皆佩之印，赐大第室。吏二千石，徙之长安，受小第室。入蜀汉定三秦者，皆世世复。吾于天下贤士功臣，可谓亡负矣。其有不义背天子擅起兵者，与天下共伐诛之。布告天下，使明知朕意。[《汉书·高帝纪下》。]

《高帝十二年三月诏》颁布的背景，是异姓王虽已被刘邦整体翦除，但汉帝国仍存在诸多异姓军功列侯[《汉书·高惠高后文功臣表》记载：“讫十二年，侯者百四十有三人。时大城名都民人散亡，户口可得而数裁什二三，是以大侯不过万家，小者五六百户。”]。这些军功列侯拥有土地与百姓，可以征收赋税，也可以征发人丁，对皇权而言同样构成威胁。而刘邦已没有能力再将之全部铲除——连年征战既严重消耗了皇帝直属军队的力量，也极大损害了刘邦的身体健康——只能转而采取安抚手段。

诏书中，刘邦首先明确承认汉家天下是众人合力打拼所得，乃“豪士贤士大夫”共有之天下，非刘邦一人之私产。随后，他又提到打完天下后排座次分蛋糕的规则——功最高者刘邦做皇帝，功次高者做诸侯王，再次者做列侯，又次者可以食邑，功劳最次者可世世代代免除租税徭役。最后，刘邦说出了颁布诏书的终极用意：既然我刘邦遵守上述规则，给众人排了座次分了蛋糕，未曾辜负天下贤士功臣，那么，日后若有人胆敢起兵造反挑战刘氏皇权，也要请天下贤士功臣联手将之镇压。

诏书出台后约一个月，刘邦去世。

与《高帝十二年三月诏》配套出台的另一份文件是白马之盟[白马之盟的具体时间，史书无明文记载。大体可以断定是在高帝十二年二月到四月间。因为盟约的主要内容之一是“非刘氏不王”，刘邦废除燕王卢绾完成非刘氏不王的实际格局，正是在这年二月，而四月时刘邦已去世。]。刘邦清楚，自己多年来孜孜于铲除异姓诸侯王，光在诏书里说自己问心无愧从未辜负军功诸将是没有说服力的，不可能重新凝聚起军功诸将对长安未央宫的向心力。必须重新分配蛋糕，才有可能再度获得军功诸将对刘氏皇权的支持。举行白马之盟，便是为了解决这个问题。

史书关于白马之盟具体内容的记载相当零散。这或许是文、景、武三代皇权刻意遮蔽事实、销毁档案所致。搜集整理起来，目前可知的盟约内容大致有四点：

（1）分封王与侯的权力在皇帝手中。

（2）非刘氏皇族不得封王。

（3）非有（军）功者不得封侯。

（4）若违反上述约定，天下共击之。[较为重要的几处记载包括王陵对吕后说：“高帝刑白马盟曰‘非刘氏而王，天下共击之’。今王吕氏，非约也。”见《史记·吕太后本纪》。《汉书·高惠高后文功臣表》称：“申以丹书之信，重以白马之盟，又作十八侯之位次。”周亚夫对景帝说：“高帝约非刘氏不得王，非有功不得侯。不如约，天下共击之。”见《汉书·周亚夫传》。吕后临终告诫吕产、吕禄：“高祖与大臣约，非刘氏王者天下共击之，今王吕氏，大臣不平。我即崩，恐其为变，必据兵卫宫，慎毋送丧，为人所制。”见《汉书·外戚传上》。]

此外还可以知道：当日参加盟誓者，包括刘邦与汉帝国的主要军功列侯。可以确定在场者，有王陵、周勃与陈平等人。盟约涉及刘姓诸侯王，刘氏皇族当也有代表在场。也就是说，结盟者是三股力量：皇帝刘邦、刘姓诸侯王、代表军功利益集团的列侯。刘邦称帝之后，刘邦掌握皇权，诸侯王掌控王国，军功列侯长期支持汉帝国外朝的运作，且拥有自己的封地与臣民。

盟约规定了权利，也阐明了义务。刘邦承诺无军功者不侯，旨在保障军功集团及其后代在汉帝国的特殊政治地位，保证他们的特殊权益不被稀释和取代。作为回报，军功列侯同意维护非刘氏不王的政治规矩，以保证刘氏皇权在长安之外拥有足够强大的支持力量。简言之，白马之盟的实质，是刘邦试图让皇权、诸侯王与军功列侯三足鼎立，互相制衡，以实现汉帝国高层权力结构的稳定。

落实到具体政治运作中，这种三足鼎立的显著表现有三：（1）皇权掌控长安城，尤其是拱卫长安的军事力量。（2）诸侯王掌控王国，拥有自己的政治班子，也拥有自己的军队和征敛系统。（3）军功集团掌控汉帝国的各级政府机构。地方郡县长官多出自军功集团，长安外朝首领丞相约定俗成，长期由军功排名靠前者担任。除了非刘氏不王与非功臣不侯，非军功列侯不相也成了政治规矩。

这条政治规矩，一直维持到汉景帝时代，才被彻底打破。