当戈尔巴乔夫及其顾问们请求立法给予波罗的海国家更多特权时，其他共和国感到了不公正待遇，并且要求拥有与波罗的海国家相同的待遇。如果戈尔巴乔夫及中央政府拒绝这类要求，其他共和国就会开始自主行动。

乔治·布什坐在他肯尼邦克港家中的海景阳台上，沐浴着阳光，盯着远处岩石上成群的海鸥，那里也是他经常钓鱼的地方。此时是1991年9月2日的午后，莫斯科的人民代表大会要开始审议了。几个小时前，布什已向世界宣布，美国正进行着与波罗的海国家爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛恢复外交关系的工作。这几个国家如今已重新获得一战之后二战之前所拥有的独立地位。在美国看来，这些波罗的海国家对于苏联未来的走向有着至关重要的作用。好几个月以来，美国白宫一直在推动苏联高层承认立陶宛的独立。现在，随着美国与这些国家外交关系的恢复，新的问题是：下一步该怎么做？华盛顿方面应该帮助其他类似的加盟共和国获得独立，还是竭力挽救苏联呢？这成了今后几个星期乃至几个月当中，美国政府的工作日程中最主要的问题。

1991年9月2日是总统假期的最后一天。布什总统刚刚吃完了午餐，喝了一杯雪利酒，他陷入了沉思。”47年前的今天我在小笠原群岛被击落以后，”他向录音机口述着，“世界以及我的生活发生了太多改变，真的太多了。”1944年9月2日，年仅20岁的乔治·布什中尉开着“复仇者号”飞机，从被誉为最后的帝国的“圣哈辛托号”航空母舰起飞。“复仇者号”与另外3架鱼雷轰炸机一起，负责攻击日本在父岛列岛上的军事设施。布什的飞机还未抵达目的地就被日本的防空炮击中，但是这位年轻的中尉仍然成功地抵达了目标上空，并且还投下了炸弹，之后开始返回航空母舰。烈火吞噬了战机，布什和两位战友跳伞逃生，坠入茫茫大海。只有两个降落伞包打开了，而布什成为了唯一的幸存者：他在救生筏上漂浮了4个小时之后，被一艘美国潜水艇救了上来。布什中尉被授予“飞行十字勋章”，并从此开始了新的职业生涯，经历了许多重大事件。这一切使3个人的生命都拥有了意义（不算其他更多人的话）——就是布什自己，以及他在战斗中失去的两位战友。

而近半个世纪以来，世界也确实发生了很大改变。1944年9月，美国的强大盟友——斯大林完全占领了罗马尼亚和保加利亚，斯大林的指挥官们大举进攻塔林和里加，重新夺取爱沙尼亚和拉脱维亚的首都，这两个城市曾于1940年夏天被苏联强占，在希特勒进攻苏联之后被纳粹占领。富兰克林·罗斯福政府曾反对苏联的强占行为，但是到1943年，罗斯福又告诉斯大林，美国不愿在这个问题上与其展开一场战争，这个表态意味着承认苏联接管这一事实，而这一事实也于1945年上半年在雅尔塔会议上得到了默认。冷战期间，美国一直采取平衡的方法，既承认苏联对波罗的海国家的实际控制，又拒绝承认苏联对于这些地区拥有主权。虽然关闭了爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛的驻美大使馆，但是美国政府在冷战期间一直承认这3个波罗的海国家的公使馆的主权，并一直与其保持着合作。

35岁的尼古拉斯·伯恩斯，当时在国家安全委员会和白宫驻波罗的海美国社团联络处任职员，后来回忆道：

我们一开始就非常重视波罗的海国家。我们从不会承认苏联对他们的强制性兼并。我们虽然承认了苏联对亚美尼亚、土库曼斯坦和乌克兰的主权，但我们从不会承认其在波罗的海国家的主权。我们要让波罗的海这些国家的公使馆保持开放，要保护1940年这些国家交给我们托管的黄金。美国国会强烈希望波罗的海国家能获得自由，其中有一个很有影响力且很活跃的波罗的海社团，叫作波罗的海——美国联合国家委员会，我作为白宫职员，与他们保持了频繁的联系。我们政府非常想去支持波罗的海的权益。

冷战时期，作为美国对外政策思想的重要组成部分，美国对波罗的海国家的独立长期以来一直表示支持，尽管支持的热情时高时低。根据这一思想，一战后波罗的海国家本是独立的，但之后被苏联不合法地攫取了。但美国对摩尔多瓦、乌克兰西部地区和白俄罗斯西部地区又采取了不同的策略，这些国家在一战后被合并进了罗马尼亚和波兰之中，但在1939年《苏德互不侵犯条约》签订之后，它们和波罗的海国家一起被苏联兼并了。这样区分有一个很特别的逻辑：因为不同于波罗的海国家，后者没有一个在一战后得到独立，或被国际法承认。因此，美国对外政策专家认为，应该对波罗的海国家进行特别处理，他们认为波罗的海国家与波兰、匈牙利和捷克斯洛伐克是同一类的。按照这个逻辑，苏联仅仅从东欧地区撤离还不够，还需要让波罗的海国家恢复独立。

莫斯科很难认同或完全理解这一逻辑。对于苏联来说，波罗的海国家并不是东欧国家，而是俄罗斯帝国时期的既有领土，是1917年俄罗斯革命时期因被帝国主义干涉而失去的领土。苏联曾在《苏德互不侵犯条约》中重新获得并在1941年后再次失去该地区，又在同希特勒激战后再次得到该地区。在莫斯科看来，西方盟友已经在德黑兰和雅尔塔会议上接受了这一新的地缘政治事实。对于苏联国家领导人来说，放手让波罗的海国家独立是不可想象的事，这些人有着固化了的冷战思维，认为只有保持对波罗的海地区的继续管控，才意味着真正结束了自1917年革命以来西方对俄罗斯的不公正待遇。维持对波罗的海国家控制的更直接的原因是：这些国家的脱离会为苏联内部其他共和国树立一个榜样，并可能导致苏联的终结。就像苏联外交部长谢瓦尔德纳泽曾向马特洛克所说，波罗的海国家并不是被武力抢占的唯一国家。

对于戈尔巴乔夫及其强硬路线派来说，再次使用武力也是一种方法，但这种方法未能得到彻底贯彻。在对外政策的实施中，摆在他们面前的主要阻碍就是美国及其他西方国家的立场。1991年初苏联派出军队镇压之后，布什已经用最简单易懂的语言向戈尔巴乔夫说明，一旦苏联对波罗的海国家使用武力，后果将会怎样。在一封1月24日由马特洛克大使转交给戈尔巴乔夫的信中，布什表示将根据苏联对波罗的海国家的表现，视情况决定如何与苏联进行经济合作以及提供资助，此时苏联的经济已经危如累卵。

“我希望您能与波罗的海国家新任领导人一起，朝着和平解决冲突的方向作出努力，”美国总统写道，“但鉴于俄罗斯还没有积极努力的表现，也未朝这个方向作出转变，我只能对此作出应对。因此，如果您不立刻采取积极行动，我将会冻结我们之间的很大一部分经济合作，其中包括进出口信用担保、商品信贷公司信用担保、对苏联在国际货币基金组织和世界银行中‘特殊伙伴地位’的支持以及大部分受美国支持的技术援助项目。甚至，即使《双边投资协定》或者《税务协定》完成谈判，我也不会把它们提交给美国参议院，使其获准通过。”

信中一段以苏联对待波罗的海国家的视角叙述了美国对苏联经济援助的历史。“尽管苏联封锁了立陶宛的经济，我还是尊重您的个人要求，并且签署了贸易协议，”布什写道，“您曾向我保证，会与波罗的海国家和平处理一些分歧。几个星期后，您就会解除经济封锁，并且与立陶宛以及其他波罗的海国家的领导人开始对话。从那时起，我们的经济合作范围扩大了，去年12月12日，为了帮助您的国家应对在冬天到来时面临的艰难处境，我采取了一些措施，此时我们的经济合作关系达到了顶点。”布什解释说，苏联军队对波罗的海国家的军事干预使美方无法继续对苏联施以经济援助。“令人遗憾的是，”信中写道，“最近两个星期发生了这么多事情，在波罗的海国家里至少有20人因此丧生，良知让我不能而且绝对不会继续对苏联进行援助了。”

“没有任何人希望苏联解体。”这是布什写给戈尔巴乔夫信中的一句话。他并不想误导苏联。布什及其政府的确没有想要通过以推动波罗的海独立的方式扼杀苏联。1988年，苏联外交部副部长阿纳托利·阿达米申向美国副助理国务卿托马斯·西蒙斯请求道，“千万、千万、千万别在波罗的海国家开辟第二战场了”。他被告知，美国并没有此类意愿，也就是说美国政策的目的并非想促使苏联解体。直到1989年、1990年甚至1991年情况也都是这样的。但是无论布什怎么理解自己及其政府的所作所为，推动波罗的海国家独立确实促成了苏联的解体。

戈尔巴乔夫在其执政的最后两年里对西方经济援助越依赖，就越想要解决波罗的海危机，给予这些难以控制的共和国更大的自主权。而这是一种倒退。根据苏联宪法，波罗的海国家与其他联邦共和国有着相同的权力，包括苏联最大的3个共和国——俄罗斯、乌克兰和哈萨克斯坦。而一旦启动这样的改革，苏联宪法将形同虚设，失去效力。因此当戈尔巴乔夫及其顾问们请求立法给予波罗的海国家更多特权时，其他共和国感到了不公正待遇，并且要求拥有与波罗的海国家相同的待遇。如果戈尔巴乔夫及中央政府拒绝这类要求，其他共和国就会开始自主行动。结果自1988年秋天爱沙尼亚宣布独立起，苏联的加盟共和国开始一个接一个地宣布独立，并最终在1990年夏季苏联面临解体。政变后的独立宣言也是在波罗的海事件之后发生的。

美国深知，促使波罗的海国家独立就意味着削弱戈尔巴乔夫的力量，也意味着削减美国在世界其他地区的利益。波罗的海独立与美国全球规划并不一致。“我们甘冒风险，精诚合作，许多事影响了世界、影响了我们自己，”布什在1991年1月23日写给戈尔巴乔夫的信中这样说，“我想到了军控，阿富汗、古巴、安哥拉以及其他地区的问题也是如此。你也可能会自然而然地谨慎处理德国和波兰问题，他们都不愿回到与苏联的旧关系之中。”总之，就像时任美国国家安全副顾问盖茨所注意到的，布什政府面临着非常棘手的局面：推动波罗的海国家独立的做法将削弱美苏对话。

而且还有美国国内政治的问题。布什从未赢得共和党右翼的完全信任，因此不得不密切关注着波罗的海裔美国人的倾向。多年后他这样回忆：“上至美国——波罗的海社团负责人，下至我一直保持密切联系的‘专家’，我都通过媒体向他们做了大量的宣传，让他们接受戈尔巴乔夫的‘新思维’以及不伤皮里的改革。”但7月在飞往莫斯科和基辅的前夜，布什还是收到一封由45名国会议员签署的联名信，信中催促他利用这次峰会，“有效地向苏联人施压，让他们与波罗的海国家领导人进行直接和实质性的谈话”。

波罗的海独立问题不仅仅是布什与戈尔巴乔夫谈话的重要议题，还是与叶利钦以及克拉夫丘克（布什在访苏期间将要会见的两位苏联领导人）谈话的重要议题。但是戈尔巴乔夫引用了苏联法律——正如布什所知，宪法使这些国家脱离苏联成为不可能的事。美国总统发现，一面是戈尔巴乔夫耍弄手腕，在波罗的海独立的问题上并不屈从于美国；另一面是国内持久的批评，布什被夹在中间，左右为难。很明显，受美国国内波罗的海移民组织及共和党内支持者的压力，布什总统及其顾问将会按照美国国内政治的要求去做，他们希望对外政策中的一项项难题最终能水到渠成地解决。

从某种角度上来说，他们的确等到了这一结果。布什想让戈尔巴乔夫给予波罗的海国家实质上的独立，而苏联政变的失败使布什看到了希望。布什在录音机中录下了8月21日的日记：“如履薄冰的戈尔巴乔夫在军队和克格勃（苏联国家安全委员会）等问题上，尤其担心他的政治权力。因此我们可以借此在古巴、阿富汗和波罗的海国家等问题上取得进展。”波罗的海国家在苏联政变之前或政变发生时就已经宣布独立了，他们还需要苏联议会通过决议，以使其独立变得合法，因此波罗的海国家领导人又一次求助于美国总统了。苏联政变刚失败，华盛顿就收到了立陶宛议会领导人维陶塔斯·兰茨贝吉斯送来的信：“总统先生，您能向戈尔巴乔夫先生提出建议，让他支持我们的决议吗？这样问题就能解决得更快更有效。”兰茨贝吉斯认为这也将是戈尔巴乔夫证明其民主态度的最后机会。“虽然我们指望戈尔巴乔夫还会参与波罗的海国家独立的问题，这样能从某种程度上挽救他的政治颜面，但我们并不清楚他到底还能在位多久。”兰茨贝吉斯这样说道。他让布什立刻“重申对立陶宛独立的支持”。

然而自苏联政变发生以来，让布什宣布美国承认波罗的海国家的压力也陡然增加了。8月23日，美国共和党参议员斯雷德·高登写信给布什，要求美国承认和宣布“对波罗的海国家的任何军事行动都将完全破坏苏联与这些国家的关系”。苏联政变期间，这位参议员还想在波罗的海国家启动紧急状态。但美国确实在承认波罗的海国家问题上落于人后。8月20日和21日，爱沙尼亚和拉脱维亚两国宣布独立之后，一些中小国家就立刻予以承认，冰岛是其中最早的。随后，布什给戈尔巴乔夫拍去电报，说美国已经等不了了，将在8月30日宣布承认波罗的海国家独立。戈尔巴乔夫问布什能否延迟到9月2日，戈尔巴乔夫希望他的国务院能在那一天承认波罗的海国家。结果，新国务院直到9月6日才建好。

可布什再也等不了了。在戈尔巴乔夫最初提议的9月2日，也就是布什在肯尼邦克港度假的最后一天，他宣布承认波罗的海国家独立。午饭后，欣赏着海上的景致，海景阳台上的布什对着他的录音机说道：“今天我开了一个媒体见面会，我承认了波罗的海国家的独立。我与爱沙尼亚和拉脱维亚的总统通了电话，几天前也和立陶宛的领导人兰茨贝吉斯进行了谈话。我告诉他们我们下一步的行动，我告诉他们为什么我们等了这么多天才宣布承认。我想要做的，就是运用美国的权力与威望，不摆架子，不做带头的那个人，而是鼓励戈尔巴乔夫在解放波罗的海国家问题上加快进度。”在几天前写给兰茨贝吉斯的信中，布什写道：“苏联武力兼并立陶宛的行为，我们一直未予以承认，而且在之后的51年里，可以很自豪地说，在很多艰难时刻我们都站在立陶宛人民的一边。”

9月初，度假回来的布什开始思考如何处理与苏联之间的关系，这是其议程中的首要问题。无论布什本人还是其顾问都对下一步行动没有头绪：面对瞬息万变的局势，美国白宫的处理方式依然是随机应变。大家认为在这种情况下，这是唯一合理的做法。也许是这样吧。但美国总统自己也承认：“对于苏联正在发生的事情，我认为美国不需要装作能扮演重要角色，引导其结果。”布什和他的国家安全顾问斯考克罗夫特也担心美国过多的行动会再一次导致政变。“美国的要求或声明可能会事与愿违，反而刺激苏联强硬派。”布什和斯考克罗夫特写道。

9月5日，莫斯科议会宣布抛弃宪法、解散议会。布什也在当天召集了国家安全委员会，对苏的主要安全议题是削减核武器和物资储备问题，但会上还是用了大量时间讨论其他对苏战略的问题，目前白宫对此还未形成完整的框架。美国总统开篇说道：“波罗的海国家终于获得自由了，也在该地区掀起了独立运动的浪潮，我们面临着复杂的形势。”事实也确实如此。美国政府认为对苏联其他地区独立运动的政策应与对波罗的海国家的政策有所不同，对波罗的海国家有益的政策却会为乌克兰带来不良影响。即使和中央保持一致，与这些共和国对立，谁又能代表现在的苏联中央呢？是叶利钦革命派，还是老练的戈尔巴乔夫自由改革派呢？媒体一致在批评布什支持戈尔巴乔夫而忽略叶利钦，布什现在是否应该完全转向叶利钦呢？“尽管叶利钦是一个英雄，一个纯粹的英雄，但一个月后他又会变成什么样呢？”几年后，布什及其国家安全顾问回忆起这段艰难的局势时，美国总统这样写道。

那天布什向其顾问们询问意见，并提醒他们做选择一定要小心谨慎。他向大家说：“我们不能瞎忙。”房间里只有一个人对布什提出的小心谨慎无动于衷，那就是50岁的国防部长——理查德·切尼，他当时也参与了这一会议。不像斯考克罗夫特和总统，切尼认为美国有能力且应该掌控苏联局势。他对大家说：“我认为事态发展远没有结束，我们还能建立一个权威政权，一年以后，一旦事态发展不利，到时候我们就会奇怪为什么当时我们不采取更多措施。”他更倾向于积极主动的战略：“我们应该领导并左右局势。”

切尼力主美国政府加强与苏联加盟共和国的联系，这实际上将加速苏联解体，最终使苏联这一威胁得以消除，并使五角大楼的预算得以削减。国防部长并不认为应将对波罗的海国家的政策同对乌克兰的区分开来。他认为如果这些地区想要独立，那美国就应该支持它们。当时，他建议在所有苏联共和国设立美国领事馆。对切尼来说，斯考克罗夫特所提出的，美国和G7对那些国家的援助都要经过苏联中央，这一观点是“旧思维的典型”。在布什及斯考克罗夫特的回忆录中，他们评价切尼的提议内容空虚，但又“在加速苏联解体的问题上毫不掩饰”。

对于切尼的强势，还是詹姆斯·贝克（时任美国国务卿）给予了回应。贝克是布什的私人朋友，而且白宫的人都知道，他对于布什的观点有着举足轻重的影响。同切尼一样，贝克认为美国应该站在左右苏联发展的立场上。贝克照本宣科地读着其职员为他准备的备忘录：“虽然事情终会有个结果，但就像政变时一样，我们的话曾经、也将对领导人的未来行动产生重要影响。”在参加这次会议之前，贝克就已向媒体公布了美国应在该地区实行的五项基本政策。这也向苏联的加盟共和国领导人传达出信息，美国对于他们有怎样的期望。这些原则包括和平进行国家自决、不侵犯现有边界、尊重民主及其法律、尊重人权尤其是少数民族的人权，最后是尊重苏联的国际义务，因为美国国务院决不能允许正与戈尔巴乔夫就《削减战略武器条约》谈判的成果化为乌有。

贝克及其国务院顾问们并不想让戈尔巴乔夫失望，因为他还是做了很多促进美苏关系的事情的。对他们来说，戈尔巴乔夫及其政府班子既熟悉又和善可亲，行为还有章有法。而国务院里没有谁与叶利钦及其外交部长科济列夫相熟，更不要提其他共和国领导人了。与谢瓦尔德纳泽走得比较近的一些人曾警告美国国务卿，苏联中央正在瓦解，民族主义正在膨胀。政变后为贝克准备的国务院备忘录指出：“当前共和国纷纷宣告独立的做法极可能导致共和国之间发生领土、经济以及军事争端。”贝克还在国家安全委员会的会议上发言：“我们应该把在这些共和国开设领事馆的事情缓一缓，并且尽可能地增强苏联中央的权力。”同时他还急切地指出了苏联解体可能会带来的一些问题，尤其可能会带来暴力流血冲突，以及核扩张。

切尼并没有被这些话语说服，他觉得政府正在错失机遇。“现在在乌克兰问题上我们应该怎么做？”他问道。他提出了苏联第二大共和国——乌克兰宣布独立之后，摆在美国政府面前最大的问题。“我们要拿出对策。”

布什总统问乌克兰是否会加入联盟。切尼回答道：“不可能。苏联的自然解体对我们是有利的。如果完全出于自愿，联盟有可能结成；而一旦失去民主，演变成一些小国，对我们更为有利。”

贝克回应道：“苏联的和平解体才对我们有利，我们可不想要第二个南斯拉夫。”

斯考克罗夫特站在贝克一边，他向国务卿问道，如果不支持苏联，就会面临流血冲突，那么他是否会选择支持苏联？“按照《赫尔辛基协议》的规定，和平改变国界才符合我们的利益。”国务卿的回答正是斯考克罗夫特想要的。

斯考克罗夫特接着说：“但是如果苏联解体带来了流血冲突，我们是否应该反对解体？”贝克建议继续坚持现有政策，与共和国领导人保持合作，但是不支持苏联解体。切尼对此并不同意，在他看来，与共和国加强联系可以得到更多。

那天的议程之中，唯一由布什总统提议施行的是核裁军，这也是极其重要的一项议程。参谋长联席会议主席科林·鲍威尔将军也参与了那天的会议，他认为只要核武器在苏联军队的手中，而不是在那些政客的手中，它们就是安全的。鲍威尔有着多年的核外交经验，其间他认识了许多苏联高级军官，因此他倾向于相信他们。他并不相信当前的新一波领导人，而且并不同意将其他共和国的核武器转移到俄罗斯。如今，苏联中央仍在，军队仍处于掌控之中，美国还有一个也许是最后一个在对苏的核外交中取得成果的机会。布什让切尼为削减核武器准备一份提议，这既能省钱，又能显得布什政府面对苏联局势发展并非只是被动应对。布什决定尽可能地推动事态往之前的方向发展——核裁军，这也是美国人民想要的。戈尔巴乔夫仍然是值得托付的，因此他们将帮助苏联尽可能地维持下去。

贝克对于政变后苏联产生的变化很是满意，他于9月10日飞到莫斯科参与了一场人权大会的开幕式，这一大会是由欧洲安全与合作委员会赞助的。他形容这趟旅程是“超现实”的。在俄罗斯白宫旁边，他看到人们为纪念三周前死去的年轻人而摆放的鲜花和路障。在大会中，他听了立陶宛外交部长做的演讲。他向布什写道：“如果在两个月之前，有人和我们说立陶宛独立，其外交部长将于9月到莫斯科，在欧洲安全与合作委员会会议上进行一场别开生面的演讲，我们一定会觉得这个人喝高了。”

自1975年签署《赫尔辛基协议》，苏联接受了其领土内尊重人权的义务之后，人权问题一直是苏联外交政策中饱受诟病之处，因为苏联高层一直在忽视这些义务，那些试着监督人权政策的政治异议分子都被投进监狱。这也成为西方反对苏联的宣传工具，成为苏联政治语汇中的污点。苏联的官员只有在戈尔巴乔夫的带领下，才开始逐渐支持尊重人权的观点。随着异议分子被释放，他们组织人民阵线，甚至在波罗的海国家以及其他共和国中夺取了权力，因此莫斯科的人权大会的召开显示出苏联正进行着巨大变化。

1991年9月，对于参观莫斯科的美国和其他西方国家的游客来说，有太多兴奋和令人惊讶的事情。人权是一例，向西方人开放又是一例。贝克将与西拉耶夫会面，他是叶利钦的总理，事实上也是新联盟政府的领导。他们会见的地点是斯大林、现已锒铛入狱的总理巴甫洛夫和其他强硬派分子曾用的办公室。贝克还参观了原克格勃主席克留奇科夫的办公室。该楼的新主人，即戈尔巴乔夫和叶利钦委任的自由主义者巴卡京，已在路边恭候这位美国国务卿很久了，他向媒体承认自己“有点紧张”，随后将其引进楼内。

戈尔巴乔夫和叶利钦对待美国来访者，就像其下属和其他共和国领导人对待美国来访者一样友好。贝克急切地想要回到美国在政变之前的对苏议程，并且想得到布什在莫斯科峰会上没能从戈尔巴乔夫身上得到的东西。随着波罗的海国家最终得到解放，这些议程就包括莫斯科当局停止向支持的阿富汗和古巴政权提供援助。贝克回忆道：“考虑到苏联难以确定的未来，我们比任何时候都想要立刻‘锁定’以前在那里得到的收益。”他向戈尔巴乔夫和叶利钦挑明，美国的经济援助取决于苏联能否取消对古巴和阿富汗的援助。“他们抢着要接受我的提议，事实上，他们相互竞争，都想跟我们合作。”贝克在回忆录中这样写道。已不再代表苏共的戈尔巴乔夫告诉美国国务卿：“没错，我们在意识形态问题上花费了820亿美元。”

戈尔巴乔夫不仅同意终止苏联对古巴援助，还同意在克里姆林宫即将举行的联合新闻发布会上宣布这一决定，对此，贝克感到很是惊喜。这一决定甚至都没征求菲德尔·卡斯特罗的意见。这也成为美国对外政策的重大战果：苏联所有的驻军都将从古巴撤出，而且苏联从1992年1月1日起将停止向古巴提供援助。苏联对阿富汗的援助也将在这一天终止。在听到贝克的要求之后，叶利钦回答道：“我会让戈尔巴乔夫这么做的。”之后他就给苏联总统打去了电话，并向贝克保证关于截止日期肯定会让戈尔巴乔夫接受。苏联和美国都决心停止向各自在阿富汗的人员提供援助，第二天双方就在莫斯科宣布了这一协议。

在莫斯科发布声明前6个小时，亲苏联的阿富汗领导人穆罕默德·纳吉布拉被告知，苏联将撤回对其的一揽子年度援助，对此纳吉布拉表现得很坚强，但几个月后他就会失去权力，并于1996年被塔利班绞死。媒体上刊登的他尸体的照片是麻烦来临的前兆，但在1991年9月没人能预测到接下来阿富汗将要发生的一系列悲剧。当时贝克为取得这样一个大胜利而心满意足。美国大使斯特劳斯递给了他一张纸条，上面写着：“今天这些会议绝对是历史性的！”贝克把纸条还给了他，并且写道：“这么说，真是轻描淡写了！”

苏联为什么会如此配合呢？新任苏联外交部长鲍里斯·潘金，也是唯一在政变结束之前就对此进行公开谴责的人，因此受到奖赏，担任了最高外交职位，他是这样解释苏联对美国让步的原因的：“我们向美国寻求经济援助，也做好了让步的准备——因此我们在波罗的海国家独立问题上做出了让步。我们从第三世界撤出，降低与古巴交往的规模，也是如此。一方面，努力维持这些关系耗费巨大，我们已无力承受了；另一方面，抛弃这些国家可以表明我们友善的态度。美苏双方在发表的声明中都故意强调两国关系的亲善，但对我们来说，其实是经济原因迫使我们这么做，美国人也心知肚明。”

多年之后，当潘金坐下来撰写回忆录时，在试图回忆、分析并且为自己的外交政策辩护时，他有理由强调其中的经济动力。即便原因确实如此，这份回忆录还表明在1991年秋天那段重要的日子里，苏联在国际场合的行为不仅仅是被纯粹的经济原因驱动的，还有一个很重要的原因就是意识形态革命，它使人们彻底颠覆了原有的社会主义观念，包括对世界的看法和苏联应该扮演什么样的国际角色。这一革命的发展是一个酝酿已久、潜移默化的过程，开始于苏共中央对外联络部和外交部的一些亲自由主义的官员和顾问们，苏联政变失败促使革命迅速发展。

叶利钦和戈尔巴乔夫完全赞同这种新趋势。在戈尔巴乔夫第一次与潘金会面的时候，他说：“我们必须去除偏见，改变朋友的优先次序。亚西尔·阿拉法特、卡扎菲现在还称我们是朋友，但那仅仅因为他们还想着我们能有一天回到过去，仅此而已。”于是，共产主义思想几乎被他们从对外政策中剔除出去了。苏联对美国的经济和文化成就产生了崇拜之情，加上自由主义思想与这一感情相结合，从而主导了苏联对外政策的走向。

“我们盼着被接纳，”潘金写道，“那段时间占据领导层的全部思想就是成为‘文明国家’。”在与贝克第一次会面时，这一欲求就引导着潘金的行为。一开始他就递给贝克一份内部备忘录的复印件（这一复印件本来是准备给戈尔巴乔夫的），详细解释对阿富汗、东欧、以色列和古巴等国的所有事务上，苏联已准备完全转变立场。潘金可能想表明，从今以后，苏联外交政策将不再对“文明世界”有任何保留。当贝克很惊讶地看着这份备忘录时，潘金告诉他：“我希望我们在很多问题上都能做到相互理解。但是我只有一个请求：即便我们将要达成的协议更倾向于你方原有立场，而背离了我们自己的立场，也不必向媒体宣布这些让步是您所要求的。这其实是我们这些处在决策位子上的人受西方观念的影响而做出的决定。”

这些话说得比教皇还要博爱无私。对于苏联外交资产低价抛售背后的意识形态的原因，贝克尚不能作出全面的评价，但是经济原因却是显而易见的。曾任经济委员会（现在该机构发挥着临时政府的作用）领导的西拉耶夫告诉贝克，俄罗斯的经济形势很“严峻”。他的任务不是改善经济，政府也没有能力进行改善了，而主要是防止经济形势的恶化。莫斯科市的民主派市长、政变期间叶利钦坚定的支持者波波夫，告诉贝克，中央已经名存实亡了，加盟共和国和各大城市，比如莫斯科都在自行其是。他承认：“冬天的时候莫斯科甚至难以为继。”他接着就寻求援助，尤其还提到了鸡蛋、奶粉以及土豆泥。“你们军队的这类物资，保存期限超过3年就要扔弃，但是我们却能全盘接受这些过期的物资。”贝克被这段话惊呆了，他在回忆录中写道：“这么直白地承认国家所面临的问题，曾经这个国家的领导人还宣称要‘打倒西方’呢。”贝克在曾经的帝国之都圣彼得堡短暂停留时，曾拜访该市市长索布恰克及其助手弗拉基米尔·普京，他们也对即将到来的冬天忧心忡忡。

新的民主党派的领导人都试图改变，但还未完全做好执掌国家的准备。与他们会面之后，贝克写信给布什，建议对苏联暗中实行《马歇尔计划》（官方名称为“欧洲复兴计划”，是第二次世界大战结束后美国对被战争破坏的西欧各国进行经济援助、协助重建的计划，对欧洲国家的发展和世界政治格局产生了深远的影响。）：“事实很简单，这是一场豪赌，我们赌这里的民主党派会赢。他们的成功将会让世界变成体现我们的价值观和希望的世界……民主党派的失败却会带来一个更加险象环生、危机重重的世界，我丝毫不怀疑如果他们不能掌控局面，将会被一个排外的、右翼的、独裁的势力代替。”

贝克在莫斯科几乎每场讨论中都要碰到中央与加盟共和国之间的关系这个大话题。新任国防部长沙波什尼科夫对贝克说：“请不要急着承认这些新成立的共和国。”贝克因此按兵不动。布什领导的美国白宫还没有明确宣布其对外战略，因此贝克在该政策的实施上有很大的自由度。贝克在莫斯科和圣彼得堡的讲话似乎验证了他之前的判断，即苏联中央聚满了民主党派，助中央一臂之力也就是助民主一臂之力。贝克在苏联告诉每一位听众，中央和加盟共和国之间必须做出适当的安排，这样西方才能知道与谁商讨经济改革以及给谁提供人道主义救援。

贝克想要为苏联的共和国总理们准备一场晚宴。1991年3月，美国大使马特洛克在其大使馆与各共和国领导人开完会之后，曾提议举行一场晚宴，但被戈尔巴乔夫及其随员搅黄了。但贝克的这次宴会与上次明显不同，现在各共和国首脑唯一相信的政治领导人就是贝克，将他看作是诚实的调解人。在苏联各种新兴势力之间，贝克利用形势调解矛盾、缓解紧张、消除怀疑。他在苏联中央和共和国领导人之间穿针引线。他向乌克兰总理福金保证美国会把人道主义援助分给每一个共和国，而贝克也得到了他的承诺：乌克兰将和俄罗斯及其他后苏联时期的共和国签署经济条约。

布什总统完全支持贝克在莫斯科与各个共和国领导人面对面交谈的做法。布什为了使苏联延续，尝试了各种外交手段。这并非易事。9月25日，曾在基辅招待过他的乌克兰议会议长克拉夫丘克到访美国白宫，布什在招待他的同时，也有机会对这个问题的重要性进行新的审度。3天前，5000名来自当地美籍乌克兰裔组织的示威者集聚于白宫对面的拉法叶公园，以表示他们对乌克兰独立的支持，并且还强烈要求布什改变美国政府在共和国独立问题上的既有态度。那时，布什仍然因其“懦弱的基辅演讲”而备受指责。“波罗的海国家的问题上你落后了，乌克兰的问题上请做第一。”一个示威者的标语上这样写道。

与不到两个月前到访基辅时相比，布什发现克拉夫丘克更为自信，但不太和善了。之前布什到访基辅，克拉夫丘克曾同意要抵抗这位美国总统所说的“自杀式民族主义”。布什的思想仍然未变，除了波罗的海国家以外，他反对任何苏联的加盟共和国宣布独立，但克拉夫丘克已完全转变立场了。他支持乌克兰独立，并不仅仅是因为莫斯科的民主胜利危及自己这个老党员，从而想出这样的对策。克拉夫丘克这样对北美的媒体说：“人民造就了独立。因此12月1日，也就是即将到来的全民公投那一天，人民将见证我们的独立，我们将开始建造我们新的国家——乌克兰。”

克拉夫丘克向全世界兜售着他的乌克兰独立理念，他利用访问美国白宫的机会向世界说明，一个世界上最有权力的政治领导应该是什么样的。他关于苏联的结论是布什及其顾问们不想听到的：“苏联实际上正在解体。现在没有国家政府，也没有最高苏维埃了。”克拉夫丘克在发言的最后说道：“苏联将不会以任何常规的形式存在。现在大家都在忙着争夺权力，一些成员的权力要大过另一些成员，因此我们不能处在这样一个联邦中。”他明显指的是戈尔巴乔夫和叶利钦，以及俄罗斯想要在新联盟中起的作用。克拉夫丘克要求美国支持乌克兰民主制度，他认为这会成为国家独立的动力。他还希望与美国建立直接的外交关系，希望美国允许乌克兰贸易代表团访问，希望美国最终承认乌克兰独立。克拉夫丘克并没有仅仅寻求援助，也拿出了一些诚意，他说，乌克兰希望能成为一个无核国家。

布什并没有被打动。他在回忆录中这样写道，克拉夫丘克“似乎并没有理解自己提议的深层含意和涉及到的复杂性”。在此前一天，布什曾与苏联外交部长潘金会面，潘金向他保证，虽然政变之后当前这段时期出现了共和国独立的浪潮，但几周前各共和国领导人已经认识到他们必须一起合作了。这与同克拉夫丘克的谈话中所感受到情况并不一样。根据布什的回忆录，乌克兰领导人让他“体会到共和国对苏联的不满”。布什向克拉夫丘克承诺，会支持他们的民主和经济改革，并且提供食物和人道主义援助。布什还告知他截至目前，美国对苏联中央政府和共和国之间的关系所持的态度：美国并不想干预苏联正在发生的改变，但希望那里的政治形势变得清晰。他还希望制订一个可行的经济计划。与对待波罗的海国家的态度不同，承认乌克兰的独立必须等待公投的结果。

这次谈话，原本预计为45分钟，结果延长为一个半小时，布什示意时间已过了，克拉夫丘克又赶紧提出他最后的要求，也是出乎布什意料的要求。克拉夫丘克首先感谢布什提供食物和人道主义援助，然后提出乌克兰其实需要的是资金和技术。乌克兰的要求与苏联中央代表仅仅要求食物援助截然不同。克拉夫丘克说道：“我们面临严峻的形势”，“苏联已经得到了食物援助，但乌克兰还没得到。如今我们还要向苏联偿还债务。当苏联得到援助的时候，我们正（以象征性的价格）将6万吨的肉和牛奶运往苏联……我们想从你们那里贷款，同时购买技术，邀请企业来乌克兰投资。我们会渡过难关的”。克拉夫丘克的言论反映出一个简单的事实，即乌克兰是一个食物生产国，而非食物进口国，因此他的利益诉求不同于别的共和国。商业和投资是乌克兰的首选，而非食物供应。

布什放下伪装，向克拉夫丘克问了一个很直接的问题，这个问题也揭示了当时美国政策的主要前提：“你没想过你们迟早会和苏联中央成立经济联盟吗？我们认为这是促进投资的必要步骤。”克拉夫丘克回答道：“如果中央能够做点什么我很高兴，但是中央做不了任何事情，我们是在浪费时间，苏联是一个大国，整个国家不可能快速推进经济改革。”

两位领导人没能达成任何共识就告别了。这位乌克兰来访者在之后的媒体见面会上试图用最礼貌的话去批评布什对戈尔巴乔夫的偏爱。“我坚信布什总统开始改变他的思维方式了。”他向媒体说道。随后，克拉夫丘克将布什的立场总结为：他希望苏联继续存在。而核武器安全一直都是布什的首要议程。克拉夫丘克尊重这一立场，他相信这也与美国人民的利益一致。

布什确实希望苏联能够存在下去。因为苏联能否继续存在对他的安全议程很重要，他的议程重点关注的仍然是苏联核武器问题，冷战正酣的时候也是如此。在美国总统与越来越难对付的克拉夫丘克会面期间，那份三个星期前在国家安全委员会会议上布什要求准备的核裁军提案，已由切尼和国防部专家起草好了。该提案被立刻发给美国的西欧盟友以及莫斯科的戈尔巴乔夫。9月27日，布什与英国总理梅杰、法国总统密特朗以及德国总理科尔通电话，向他们解释自己为什么这么做，并寻求他们的支持。他还与戈尔巴乔夫通了电话。表面上看，这份提案是美国单方面削减核武器的计划，美国将销毁战术核武器以及洲际弹道导弹的多弹头导弹分导装置。而实质上，这份提案是想要苏联也照着做。就像斯考克罗夫特对北约秘书长曼弗雷德·沃纳所说的：“我们没有协商的计划，这是一次单边行动。当然，如果苏联拒绝了我们的提案，我们可能不得不重新考虑此事。”

最终，该项提案的成功与否取决于苏联的答复。9月27日，布什在与戈尔巴乔夫电话交谈时，布什说：“我们愿意说出我们要做的事情，同时，我们希望苏联也能采取类似的行动。比如，我们会取消单弹头以外的其他洲际弹道导弹，如果苏联也这么做，我将甚感欣慰。”

戈尔巴乔夫好像对此很感兴趣，但却不作出任何具体的承诺。“乔治，谢谢你的坦诚，”他向美国总统说道，“既然您要求我们采取行动，因为有太多需要说明的，所以我只能在原则上给您一个答复，一个肯定的答复。”布什说，他理解戈尔巴乔夫的做法，并且问戈尔巴乔夫是否能将他最初的肯定答复公之于众，戈尔巴乔夫同意了。

戈尔巴乔夫与布什谈话时一些苏联高级军官也在场，戈尔巴乔夫刚刚与他们研究完美国提案的文本。弗拉基米尔·罗波夫将军，新任苏联总参谋长，对此持怀疑的态度。据斯考克罗夫特的说法，销毁战术性核武器的提案在多个方面是符合美国的国家利益的。在德国，由于两德统一，美国这类武器被视为已经过时了：如果发射，这些导弹将会砸在如今已属于波恩的德国东部领土上。在韩国，首尔政府为了在外交层面上与朝鲜接触，所以不希望看到这类武器。太平洋的其他国家如日本和新西兰政府则反对核潜艇进入它们的港口。因为是美国单边提议销毁战术核武器，因此长期谈判以及后续确认的问题就不存在了。

戈尔巴乔夫的对外政策顾问切尔尼亚耶夫通话时也在场，按照他的说法：“罗波夫将军试图‘施加压力’：这么做恐怕对苏联不利，他们想欺骗我们。我没有看到任何互惠之类的内容——即使米哈伊尔·谢尔盖耶维奇手指布什的文本，据理力争。”与布什通完电话后，戈尔巴乔夫与将军们闲聊，把几天前他和夫人看到的一段剧情以及感受告诉了将军。那个剧情是根据桑顿·威尔德（美国老派的乐观主义者，提供娱乐而毫不说教的作家。）1948年的小说《三月十五日》改编的，戈尔巴乔夫告诉这些惊讶的将军们，罗马共和国的最后时光和如今他们所处的时代有一些类似的地方。“戈尔巴乔夫的性格很复杂，既有真诚浪漫之时，又会装傻充愣，故意表现出对这些新将军的信任。”切尔尼亚耶夫在他的日记中写道。不管怎样，戈尔巴乔夫最终说服了这些新军事首脑们和自己站在一起，结果是，比起前任军事领袖，这些人更加容易合作。

潘金在他的回忆录中写道："1991年8月动乱之后，军队里的很多人即使没有积极地支持过政变，也都心照不宣地赞成过政变者的主张，对此他们颇感尴尬。因此对于那个提案，苏联军方的沉默其实是很容易预料到的。”本着这一态度，切尔尼亚耶夫将布什的提案归功于戈尔巴乔夫“新思维”的国际影响力，切尔尼亚耶夫也曾为该理念的形成出了力。“你没发现因为新思维，新的美国政策出炉了，与我们的新关系也出现了？”在布什与戈尔巴乔夫进行完电话会议之后，切尔尼亚耶夫向其他持怀疑态度的将军们问道。很显然他们并没有发现这一点。切尔尼亚耶夫的话即使美国人听了也会吃惊，但戈尔巴乔夫不会。他一直相信他有能力转变国际政治的局势。

8天之后的10月5日，戈尔巴乔夫打电话给布什，不仅接受了美方的提案，还请求他在核裁军的道路上走得更远。戈尔巴乔夫提出了一个为期一年的核试验禁令，还提议邀请其他核大国与美苏共同削减核武器库。苏联将销毁其战术性核武器，在分导式多弹头武器上进行谈判，并且单边削减70万地面部队。美国人对此感到惊讶，这回轮到他们讨论新提案了。布什回忆道：“我们之间的立场有很多不同之处，但总的来说提案还是积极的，而且即将变成现实。”这次布什赌赢了。苏联人当然愿意接受削减军事预算一事，这和美国人是一样的，此事无疑对两个国家都有好处，对全世界也是如此。美苏双方在1991年秋季达成的协议为之后的《第二阶段削减战略武器条约》奠定了基础，布什和叶利钦将于1993年1月签署该条约。

几天后，布什再次召集国家安全委员会开会，其间宣布了一个好消息。上次会议他们所讨论的削减核武器库的计划现在成功了。不过，苏联的发展前途暗淡，该支持苏联中央还是支持共和国的问题依然悬而未决。当这些问题重新被提出并进行讨论时，切尼又一次试图改变现有的支持苏联中央的战略。“这次还是切尼力排众议。”盖茨回忆道，他参与了那次会议。与会者尽管大体上同意支持苏联民主和经济改革，但是仍然没有就怎样做才是最好的达成共识。“支持苏联中央让我们站在了改革的对立面上。”切尼说道。贝克对此并不同意：“苏联中央那些人就是改革者。”贝克总结了自己的观点：“我们的政策不应该促使苏联分裂成为12个共和国。我们应该遵从我们的原则，支持他们想要的。”会议结束了，但结论并不清晰，这也意味着美国将继续在苏联中央和共和国之间保持平衡，即在戈尔巴乔夫和叶利钦之间保持平衡。