胥吏坐大与胥吏害民，其实都是制度问题。

先说胥吏坐大。

一方面，如王安石所言，科举时代的教育，并不负责培养合格的政务官与公务员。文人们精通诗词歌赋，对于政务运作却往往一窍不通。他们未曾接受过日常行政工作方面的训练，不会填写报表，不会统计账目，也不懂如何做才能有效地将税赋从民间征收上来。即便有关心时务者，本质上也大多属于政论家与时评家，而非经验丰富的行政官员。

另一方面，为了让地方政务可以顺利运作，朝廷又会有意识地维持一个施政经验丰富的胥吏群体。宋太祖赵匡胤下诏允许各衙门的年老胥吏“以子弟代”[《续资治通鉴长编》卷五，乾德二年四月己巳条。]，让胥吏们父死子代、兄终弟及，便是考虑到胥吏需通晓国家律令，掌握各种行政技术（征收赋税、征发劳役都是技术活），由家族内部之人顶职有助于这些知识的传承。此外，宋代的胥吏还有“保引”和“自荐”两种来源，保引就是让官吏出具担保，引见有施政经验的亲友来担任胥吏；自荐则是允许百姓向衙门投简历，试用通过后便可担任胥吏。如此，当科举出身的官场新人空降到地方衙门，他所能依赖的，便只能是那些经验丰富的胥吏。

再加上官员需自外地空降，且如流水般轮换，胥吏们却多是本地人，在衙门里一做便是数十年，胥吏坐大实可谓一种无可避免的制度性结果。略通世事的官员，尚可把控地方政务的方向；出仕前主要活在书本与概念里的人，便只能被胥吏们牵着鼻子走。

再说胥吏害民。

与后世的公务员制度不同，中国帝制时代的胥吏，从未被正式纳入政府的正规编制之中。朝廷将给衙门跑腿视为一种百姓应该承担的劳役，从不向胥吏们发放俸禄（王安石变法期间尝试过改革这一点，但覆盖的范围和力度不大，后来也未能持续）。不但没有俸禄，胥吏们工作期间，往往还得从自己的口袋里掏钱——比如运送物资的路费须由胥吏承担，路上的物资损耗也须由胥吏负责赔偿。如此一来，无操守的胥吏自然会向底层百姓伸手，有操守的胥吏为了生计也只能向底层民众伸手，这便是所谓的“胥吏害民”。北宋人沈括说“天下吏人，素无常禄，唯以受赇为生，往往有致富者”[（宋）沈括：《梦溪笔谈》，上海古籍出版社2015年版，第84页。]，便是指此。

做胥吏没有俸禄，但做了胥吏便可以拥有衙门里的许多权力，拥有了权力之后便可以寻租。这是两宋民众乐于成为胥吏的主因。正如司马光所言：

府史胥吏之徒属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也。上自公府省寺、诸路监司、州县、乡村、仓场、库务之吏，词讼追呼、租税徭役、出纳会计，凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行。是以百姓坏家破产者，非县官赋役独能使之然也，大半尽于吏家矣。此民之所以重困者也。[（宋）司马光：《司马温公集编年笺注（三）·论财利疏》，巴蜀书社2009年版，第189页。]

上至中央政府，下至地方乡村，只要有“词讼追呼、租税徭役、出纳会计”，胥吏们便有勒索民众的机会。司马光说北宋百姓的破户败家，胥吏们要负大半的责任，这或许是夸张的说辞，但这夸张的背后，实潜藏着对“制度病”的无可奈何。

对于这种制度病，宫崎市定也有一段简明扼要的概述：

（朝廷认为）胥吏的工作原本应该是民众承担的事务，因此没有薪俸，也不给予任何特权，只不过是所谓的庶民之官。胥吏是从普通的应聘者中招募的，若问民众为什么会踊跃应聘没有报酬的岗位，那么答案只有一个，那就是他们能够在工作中捞到油水。在物资的出纳以及办理诉讼事务之时，胥吏自然要收一些好处，其实在几乎所有的事务中，他们都有望接受贿赂。[［日］宫崎市定著，张学锋译：《东洋的近世》，上海古籍出版社2018年版，第61页。]

换言之，只要朝廷坚持认定胥吏的工作属于民众应该承担的劳役，而非政府应该承担的行政成本，坚持将这种行政成本转嫁在民众头上，胥吏便很难转型为拥有固定月俸的编制中人。没有固定月俸，便意味着胥吏无论品德好坏，均会在日常工作中勒索民众。没有正规编制，便意味着上级衙门无从知道下级衙门究竟有多少胥吏，甚至连本衙门也不知道自己有多少胥吏——今人研究胥吏问题，一个极大的难题便是无法知晓衙门中胥吏的具体数量。有人依据方志资料，试图统计明代凤阳县的胥吏数量，得出的数据是至少有三百八十九名，官吏比大约是七比四百，同时仍不得不承认“这个数字只是粗略统计，估计实际数字比此数要多”[夏玉润：《朱元璋与凤阳》，黄山书社2003年版，第574页。]。没有人事档案，连具体人数都搞不清楚，自然也就谈不上针对胥吏的业绩考核和责任追究，亦即无法建立正规的胥吏监督机制。没有正规的监督机制，胥吏的贪污腐败便无法得到缓解。

在这场制度病里，朝廷规避掉了养活至少数十万胥吏的薪俸成本，代价是百姓们不得不承受无处不在的胥吏之害。两宋如此，朱元璋的洪武时代也是如此。