赋予民间耆老特殊政治身份的这件事，至晚可以追溯到洪武十八年（1385）七月。

该月，镇江府老人韦栋等人赴京为本县官员作保。朱元璋得到启发，开始关心百姓会不会挽留离职或被捕的地方官，挽留则说明地方官得民心，不挽留则说明地方官乃是“不才者”[《明太祖实录》卷一百七十四，洪武十八年秋七月丙子条。]。同年十二月，朱元璋又下旨说，之前由地方官府推荐给朝廷的“聪明正直之士”，大多名不副实，故决定让民间耆老也参与到推举工作中来[《明太祖实录》卷一百七十六，洪武十八年十二月丙午条：“其令州县，凡民有孝廉之行，著闻乡里者，正官与耆民以礼遣送京师，非其人勿滥举。”]。同年底颁布的《御制大诰》，与次年颁布的《御制大诰续编》，又赋予了耆老联名举报害民官员、绑缚害民胥吏与游民送官、入京为好官作保等特权，且允许他们即便没有路引也可手持《大诰》集体赴京。

在《御制大诰续编》的第八条里，朱元璋解释了为什么要这样做。他说：自古至今，官府有大事皆需向本地“高年耆宿”咨询，所以古人以“德行超群，市村称善”为标准，将一些本地老人选拔出来，让他们担任“耆宿”一职。贤能的官员遇到难以决断的公事，便会将“耆宿”请来会商。这些老人年纪大，经历多，做出的决策必定妥当。如果明帝国的各级官府普遍重用“耆宿”，政务一定可以搞得很好，“无不昌焉”。[《御制大诰续编·耆宿第八》，《洪武御制全书》，第799—800页。]

这是一次重大的制度变革。

洪武时代以前，“耆宿”只是一种尊称，含义仅止于“德高望重的老人”。朱元璋赋予“耆宿”介入各种地方政务的合法权利，乃是将这些“德高望重的老人”制度化，将他们从普通百姓中剥离出来，提升为统治秩序里的重要一环。当时的具体政策，是“令天下郡县选民间年高有德行者，里置一人，谓之耆宿，俾质正里中是非，岁久更代”[《明太祖实录》卷一百九十三，洪武二十一年八月壬子条。]。明代以一百一十户为一里，“里置一人”便相当于每一百一十户底层百姓里，会有一位老人由地方官府认证为“耆宿”。这些老人可以向朝廷推举“孝廉”，可以捉拿游民与胥吏，可以举报或保全地方官员，可以负责“籴粮置仓”的备荒工作[《明太祖实录》卷二百三十一，洪武二十七年正月辛酉条。]，可以向朝廷提议增设地方行政机构[《明太祖实录》卷二百三十一，洪武二十七年二月庚辰条记载：“溧水县耆民奏朝廷：近开东坝，既利漕运且便商贾，宜立税课局、批验所、巡检司各一所。从之。”]，还可以代替官府处理乡间的官司纠纷[《明太祖实录》卷二百三十二，洪武二十七年四月壬午条记载：“命民间高年老人理其乡之词讼。先是，州郡小民多因小忿辄兴狱讼，越诉于京。及逮问多不实。上于是严越诉之禁，命有司择民间耆民公正可任事者，俾听其乡诉讼。若户婚田宅斗殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官。且给教民榜使守而行之。”]。

让耆宿参与地方治理，允准他们介入这么多基层事务，意味着朱元璋对耆宿的期望值很高，既希望他们成为地方官府了解民情的渠道（政务需与耆宿商议），也希望他们能对地方官吏起到监督作用（耆宿有赴京举报之权）。效果也确实有一些。比如开州府的耆宿董思文，因劝告本州同知郭惟一“务要安民”未果，选择赴京告状。郭惟一率人半路拦截，将董思文等人抓了回去，“收监在禁，监死董思文一家四口”。董思文的侄子董大再次赴京告状，郭惟一遂被朱元璋下令枭首示众。[《御制大诰三编·臣民倚法为奸第一》，《洪武御制全书》，第864页。]

但更多的是失望。

朱元璋发现，许多耆宿获得参与地方治理的权力后，并没有对地方官吏的害民行为起到监督与约束作用，反成了新的害民者。嘉定县的老人蒲辛四便是一个典型。他与两个儿子分立为三个户籍，自己充当耆宿，一个儿子充当里长，一个孙子充当甲首。蒲辛四平日里经常欺负乡民周祥二，勒索骗取他的钱财。《大诰》颁布后，蒲辛四担忧周祥二响应《大诰》的号召，将自己当成害民者举报，遂父子三人合作抢先发难，将周祥二绑起来，诬陷他是“害民弓兵”——弓兵是一种官府派给百姓的劳役，主要负责维持地方治安。为了让周祥二承认自己是“害民弓兵”，蒲辛四对周实施了酷刑，“用油浸纸捻插于周祥二左足大指二指两间”。周祥二不肯签字画押，便点燃油纸捻灼烤他的脚趾。取得签字后，蒲辛四父子将周祥二押送到了京城。万幸通政司发现周祥二脚上“有火烧疮肿”，追查之下才让事情的真相曝光。朱元璋勃然大怒，下令将蒲辛四父子“枭令示众，籍没其家”。[《御制大诰三编·臣民倚法为奸第一》，《洪武御制全书》，第866页。]

这类案件频频发生，让朱元璋一度得出了“充耆宿者，皆系无藉小人”[《御制大诰续编·耆宿第八》，《洪武御制全书》，第800页。]的论断。

在《御制大诰续编》里，朱元璋严厉批评了明帝国的地方官员，说他们挑选耆宿时“皆不审实明白”，没有好好调查候选人的历史背景，以致入选耆宿的有许多“劣迹百姓”——“有昔为皂隶者，有为簿书者，有屡犯过恶者，有弓兵者，有说事过钱者”。为了将这些“无藉小人”从耆宿队伍里清理出去，朱元璋颁布了两项政策：一，地方官府选拔耆宿时“务必崇尚德人”，必须对候选者进行背景调查；二，“无藉之徒”见到《大诰》后，须立即抽身辞去耆宿身份，老老实实回家抚养儿孙。朱元璋警告说，若有人不遵旨令，继续“在官应当耆宿，运不良之谋”，仍充当耆宿做害民之事，必会“身亡家破”。[《御制大诰续编·耆宿第八》，《洪武御制全书》，第800页。]

肃清政策没有产生实质性的效果。洪武二十一年（1388），户部郎中刘九皋上奏说，“耆宿颇非其人，因而蠹蚀乡里，民反被其害”，耆宿害民仍是常见现象，民间怨念很大。于是，这一年的八月，朱元璋下令“罢天下府州县耆宿”，直接废除了耆宿制度。[《明太祖实录》卷一百九十三，洪武二十一年八月壬子条。]