第五章 政治经济
26. 智利:皮诺切特之后

可能性的艺术  作者:刘瑜

从这次课开始,接下来的四讲,我们谈谈政治经济学的话题。

20世纪六七十年代,拉美出现了地区性的民主退潮,一批国家发生了军事政变,建立了军政府,巴西、阿根廷、智利、乌拉圭、秘鲁、巴拿马等,莫不如此。不过,在所有这些军政权中,如果让大家列举通过政变上台的军事强人,大家会想起哪些人呢?我相信,对于绝大多数读者,恐怕只会想起一个人:智利的皮诺切特。

为什么皮诺切特能够从众多模糊的身影中“脱颖而出”,成为一个形象清晰的军事强人?显然,这不仅仅是因为他的铁腕专制。毋庸置疑,从政治上而言,皮诺切特的统治是残酷的。在其在任的17年间,也就是1973—1990年,据调查,有3000人左右因为政见被处决,有近3万人遭受酷刑,有数十万人流亡海外。电刑、水刑、直接打死、消失、强奸等国家恐怖主义,在皮诺切特时代司空见惯。

但是,这种残酷迫害不仅仅是智利独有,在当时的拉美很常见。阿根廷的军政府下,“消失”的左翼人士甚至高达3万人,是智利的10倍。巴西军人统治时期,残酷的虐待和杀害也时有发生。我去年看过一部电影,叫《一个12年的夜晚》,讲乌拉圭军事统治时期的历史,据说是根据真实故事改编,才发现原来乌拉圭的军政府也极其残忍。但是,这些国家的军事首脑并没有成为广为人知的“国际名人”。可见,皮诺切特的特殊性,并不仅仅在于他的政治残酷。

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图5-1 皮诺切特时代的“芝加哥小子”

那么,皮诺切特特殊在哪儿?应该说,主要在他的经济遗产。直到今天,说到皮诺切特,人们会自动联想到哪些关键词?芝加哥小子、新自由主义、弗里德曼,对不对?把这些词串起来,就是这样一个印象:皮诺切特上台后,逆转了阿连德政府的极左经济政策,重用了一批被称为“芝加哥小子”的经济学家,启动新自由主义的经济改革,也就是降低关税、解除进出口审批制度、削减政府开支、私有化、去管制化等,而这些改革措施促进了智利的经济起飞。

独裁者常有,能够带动经济发展的却不多见。在一个经济民粹主义盛行的地区,开风气之先、启动自由化经济改革,更需要相当的胆识。于是,皮诺切特成为一个亦正亦邪的历史人物,而不是“泯然众独裁者矣”。

故事的这个部分,是大家所熟悉的,已经无须我多言。一个更有趣、或许大家也更好奇的问题是:皮诺切特下台之后呢?毕竟,他已经下台30年了,我们对智利的印象不能停留在30年前。

智利转型之后的经济表现

显然,我们关心智利的现状,不仅仅是因为智利本身,而且是因为这里面埋藏着一个重要的理论问题:民主转型是否影响了智利的经济发展?毕竟,智利的经济起飞是在威权体制下出现的。事实上,不仅仅智利的经济起飞是在威权体制下出现的,历史上一批右翼威权国家都出现了显著的经济增长:朴正熙时代的韩国、两蒋时代的中国台湾地区、苏哈托时期的印尼、弗朗科统治后期的西班牙,等等。针对此类国家或地区,一些人提出一个看法:对于发展中国家或地区,威权体制是经济起飞的前提条件。也就是说,这些国家或地区之所以能够实现经济的显著发展,恰恰是因为铁腕政治压制了左翼政治力量,预防或者逆转了经济民粹主义,从而使其自由主义经济改革得以展开。不妨把这个观点称为“威权增长论”。

显然,与“威权增长论”相对的,是“民主衰退论”。什么意思呢?就是根据这个看法,那些依靠威权体制发展起来的国家,一旦走向民主化,其激进左翼力量就会依靠人数优势上台,通过民主程序实施激进左翼经济政策——劫富济贫,国有化,推动贸易保护主义。而这些政策的结果就是财政崩溃、通货膨胀失控、投资者被吓跑……总之,经济衰败指日可待。对于发展中国家,要政治民主还是要经济发展,似乎只能二选一,很难鱼和熊掌兼得。

那么,这种“民主衰退论”的情况在智利出现了吗?有趣的是,皮诺切特自己提供了揭晓答案的机会。1988年,或许是因为经济发展带来的过度自信,或许是因为20世纪80年代末国际局势的变化,皮诺切特居然同意了就其去留问题接受公投。结果,令皮诺切特大跌眼镜的是,智利民众并没有对他任下的经济发展感恩戴德,而是以56%对44%的比例选择让他下台。面对国内外舆论压力,皮诺切特咬咬牙接受了公投结果。1989年,智利举行了近20年来第一次自由选举,皮诺切特下台,基督教民主党上台,智利自此走上政治转型道路。

于是,一个举世瞩目的悬念出现了:智利会不会随着皮诺切特下台而逆转经济自由化改革?政治转型后智利会不会选出新的阿连德,通过“多数暴政”来杀鸡取卵、导致经济衰退?或者说,智利人是不是通过1988年的那场公投,决定了在“政治民主”和“经济发展”之间选择前者,放弃后者?

对这些问题,智利之后30年的发展轨迹给出了回答。大家可以看一下下面这张图(图5-2)。图中上面的这条线,是智利1970年到2019年近50年的人均GDP变化情况;下面这条线,是拉美同时期人均GDP平均变化轨迹。通过观察,你们会发现,这个图片里包含着两个重要的信息。

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图5-2 1970—2019年智利人均GDP变化与拉美人均GDP平均变化
(图片来源:世界银行)

第一,智利最大幅度的经济发展,是在1989年转型之后,而不是之前。皮诺切特在任期间,虽然经济也有发展,但是其实并不像很多人传说的那么神奇。1973年他上台时,智利人均GDP是1640美元,1990年他下台时是2500美元左右,上升52%,的确是一个显著发展,但是谈不上是重大奇迹。仔细观察这个阶段的经济变化轨迹,会发现,早期的经济快速增长后,在1981—1985年间,有一个大的下滑,这是因为当时智利遭遇了一场重大金融危机。之后,1985—1989年间,智利经济虽然高速增长,年均增长率达到7%,但是,这很大程度上是在之前衰退基础上的反弹性增长。智利经济真正的“奇迹”,其实发生在1990年民主转型之后,人均GDP从2500美元左右一路上升到2019年的近15,000美元,涨了接近6倍。

第二,智利的经济,是在1990年左右才开始甩开拉美的平均水平,大体而言一路上扬,成为拉美世界的佼佼者。近年,智利已经成为南美洲最富有的国家,而1990年时,智利在拉美只是处于一个中游水平,甚至不如当年的古巴。与周边几个国家对比,可以看出来,1990年智利和巴西、阿根廷、墨西哥等国的人均GDP大体不相上下,但是到2019年,当智利的人均GDP到达15,000美元左右时,巴西是8700美元,阿根廷是9900美元,墨西哥是9950美元,智利可以说是名列前茅。

政治转型未必伤害经济自由

如何解读这些信息?我想,一个清晰的结论是,政治转型和经济发展并不必然矛盾。事实上,不但智利没有出现转型后的经济衰退,许多其他威权国家转型后也没有发生此类变化。大家可以看一下上面这张图(图5-3),这是一组右翼威权国家转型前后的经济发展轨迹。注意,我刻意选择了一组转型前为“右翼威权主义”的国家,就是为了观察转型后是否会出现“左翼民粹主义”的浪潮。

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图5-3 1965—2019年智利、西班牙、韩国与印度尼西亚人均GDP变化
(图片来源:世界银行)

印尼1998年启动转型,从1998年到2019年,人均GDP从500美元左右上升到4100多美元。韩国1987年启动转型,从1987年到2019年,人均GDP从3500多美元升至31,000多美元。西班牙的轨迹类似,佛朗哥1975年去世,当时西班牙人均GDP是3200多美元,2019年则变成29,000多美元。总之,一些人所预言的“民主衰败论”,至少到目前为止,在这些国家似乎并没有发生。

经济没有走向衰败,经济自由度也没有随着民主转型而倒退,传说中的“杀鸡取卵”“多数暴政”“利用选票打土豪、分田地”,在新兴民主当中显然有,但是并不多见。弗雷泽研究所(Fraser Institute)有一个经济自由度的评估数据库,叫作“经济自由度指数”(Economic Freedom Index)数据库。根据这个数据库,在新兴民主的有可对比数据的国家中,几乎所有国家转型后的经济自由度都超过了转型前。当然,经济自由度的不同维度的变化趋势未必完全一致,其中,贸易自由度的增加最为明显;市场管控和政府规模方面,自由化程度相对小一些;法治和产权保护方面,甚至出现先升后降。但不管怎么说,总体而言,绝大多数转型国家在转型后出现了经济自由度的上升而不是下降。这其中就包括了智利。转型前,智利的最后一个经济自由度评估数据是1985年,5.6分,到2016年经济自由度升至7.8分。

“经济自由度”这样的概念可能还是太抽象,不妨用一个更清晰的指标来观察变化趋势——最高边际税率。毕竟,针对收入最高的人收多少税,最能体现一个国家“劫富济贫”的激进程度。大家可以看一下下面的图(图5-4),这是我根据经济自由度指数数据库中的税率信息,针对一组前右翼威权案例做的图。可以看出,在所有这些案例中,最高收入税率都出现了下降,也就是说,转型后蛋糕并没有被切走更多,反而切得更少了。以智利为例,2016年其最高边际税率是40%,虽然并不低,但是1985年,这个数字是56%。

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图5-4 右翼威权国家/地区转型前后最高边际税率变化(1975—2015)
(图片数据来源:经济自由度指数数据库)

可见,政治转型的到来未必意味着经济的民粹化。当然,这也并不意味着,民主转型一定有利于经济自由化。学过社会科学的人都知道,要区分相关性和因果性。毕竟,冷战结束后,不但民主国家,威权国家也出现了经济自由化。尽管在有数据的国家中,新兴民主的经济自由度的平均升幅比威权国家还略高一点,但是二者是在一个可比的范围内。这说明,很可能在这个历史阶段,经济自由化与政体类型没有必然关系,它是一个全球性变化,源于全球观念的变化和国际体系的变化。但是,无论如何,智利这类国家的变化轨迹显示,民主并不必然带来民粹,它完全可能和经济自由主义兼容。政治民主和经济发展,未必需要二选一。

为什么智利经济在拉美地区脱颖而出?

不过,问题又来了,如果政治转型与经济发展可以兼容,为什么智利的经济发展在拉美地区卓尔不群?要知道,20世纪八九十年代,拉美地区步入民主进程的可不仅仅是智利。智利1989年开始转型,阿根廷是1983年,墨西哥是1994年,巴西是1985年……智利只是这个浪潮中的一员而已。为什么在所有这些转型国家中,智利的经济表现突出,而其他诸多国家或者经济增长乏力或者经济大起大落?

以阿根廷为例,1983年转型以来,经济基本上处于过山车模式,1989年、2001年、2014年、2019年都曾陷入重大经济危机,结果就是,阿根廷1998年人均GDP就到达过8200多美元,但是到2019年,也就是20年后,人均GDP也只有10,000美元左右,只有微弱的上升,而同期智利的人均GDP增长了近3倍。巴西的起点和智利差不多,21世纪初也曾一度经济显著增长,但是2011年后,经济一路下行,人均GDP从13,000多美元跌至2019年的8800多美元。委内瑞拉的经济噩梦就更不用说了,下次课我们还会再详细分析。

智利与这些国家有什么不同?简而言之,智利政府虽然抛弃了皮诺切特的政治威权主义,但是继承并坚持了他的经济自由主义遗产,而其他这些国家或多或少卷入了一场所谓的“粉红色革命”。

什么叫“粉红色革命”?顾名思义,就是尚未走到极端的左翼民粹主义。1999年,激进左翼政治家查韦斯在委内瑞拉上台,开启了拉美地区的“粉红色浪潮”。此后,21世纪初,阿根廷、巴西、玻利维亚、厄瓜多尔、尼加拉瓜等国家纷纷把“粉红政治家”选上台。在一个阶段内,这些国家都因为财政扩张的“兴奋剂”效应,以及国际初级产品价格上涨,经济显著增长。但是,随着国际市场的下行,以及国库的坐吃山空,经济危机逐一显现。在委内瑞拉,国际油价下跌后,经济成为一片废墟。在巴西,“卢拉繁荣”后遭遇转型以来最大的经济危机,2015—2016年出现过严重的负增长。在阿根廷,财政入不敷出,不得不数次主权债务违约……

智利却躲过了大规模的经济灾难。从1990年到2018年,智利的经济平均增长率维持在4.7%左右。对于一个起点已经是中等收入的国家,这是很好的表现了。更可贵的是,智利在经济实现相当增长的同时,经济不平等程度还有明显的下降,基尼指数从1990年的0.57降至2017年的0.44。虽然仍然很高,但是相比周边那些大刀阔斧实施左翼经济政策的“粉红国家”,降幅一点也不小。

智利经济脱颖而出,是其温和自由主义经济政策的结果。1990年后,无论是基督教民主党政府,还是社会主义党政府,经济上都坚持了自由主义经济思维。这一点之所以难能可贵,是因为这两个政党名义上都是左翼或中左翼政党,直到2010年后,智利才有中右政党赢得总统大选。但是,智利无论哪个党上台,经济上都默默坚持守成道路。2020年,根据经济自由度指数数据库的数据,智利排在全球第14位,在所有拉美国家中遥遥领先。

这种经济自由主义路线,表现在很多方面。财政纪律方面,智利吸取自身历史上债务危机的教训,2001年以来,建立了“结构性平衡规则”,政府不仅仅根据当下的财政收入,而且根据可预测的将来收入来决定财政支出,从而将国际市场的周期性风险纳入财政政策考虑。因此,与阿根廷、委内瑞拉那种“有钱时大手大脚、没钱时外债高筑”的做法不同,智利实行的是“反周期财政政策”。这种居安思危的做法,结果就是当周边国家频繁陷入债务危机,智利政府债务占GDP的比例反而是在很长时间内呈下降趋势。

智利的货币政策也相当稳健,由于中央银行的独立性始终受到尊重,银行没有成为政府的印钞机。因此,智利的通货膨胀率总体呈持续下降趋势:从1990年的26%降至2018年的2.4%;这与同时期委内瑞拉的天文数字形成鲜明对比。

对外开放方面,智利更是全球化的积极参与者,税率不断降低,与诸多国家签订自由贸易协定。其中,与中国的自由贸易协定于2005年签订,现在智利最大的贸易伙伴就是中国。大家在超市里应该都看到过物美价不廉的智利樱桃,应该就是这个贸易协定的结果。

对待私营企业,智利也明显比周边国家更加友好。世界银行“经商容易度指数”2020年报告显示,在拉美,创办一个企业所需要的天数,玻利维亚是39天,巴西是17天,阿根廷是12天,智利只有4天。税费占利润的比例,玻利维亚是84%,巴西是65%,阿根廷甚至是106%——说实话,企业每挣100元,上交106元,我还真没看懂是怎么回事,可能阿根廷人的数学是探戈舞老师教的。智利是多少呢?34%,远远低于周边国家。

所以,从数字上看,皮诺切特时期的人均GDP虽然未必那么惊人,但是他确实是给智利切换了一个经济轨道,并以路径依赖的方式把智利嵌入一个新的历史惯性中。从这个角度来说,皮诺切特的确是将智利塑造成了拉美一个非常独特的国家。当然,皮诺切特的经济遗产也并非都是正面的,比如,他的私营养老金体系到目前已经千疮百孔,致使智利出现了相当严重的老年人贫困问题。智利的自由主义经济政策也不是教条式的,转型后的民主政府也出台了一定的扶弱济贫政策、限制国际资本流动的金融政策等。

不确定的未来

所以,政治转型诅咒经济发展吗?未必。但是,民主转型一定带来经济发展吗?也未必。从智利和“粉红国家”经济表现的分叉可以看出,本质而言,决定经济发展前景的,更可能是政策取向,而不是政体类型。这就又回到了我在讨论印度的时候提到的概念——政体有限论。民主转型既不是灵丹妙药,也不是洪水猛兽,它作为一种政治程序如何运行,取决于我们往这个程序中输入什么样的“数据”。

但是,政策取向来自哪儿?归根结底,来自观念。简单而言,一个社会是更期待政府通过各种各样的管制和再分配成为“拯救者”,还是更相信千千万万个体的创造力和生产力?这是一个答案永远在流动的选择题。正因为这个问题的答案是流动的,自由取向的经济政策也是脆弱的。尤其在拉美,极其深厚的民粹主义传统始终阴魂不散,因此我们并不清楚,今天智利独特的经济自由倾向,是对地区性文化的一种超越,还仅仅是一种随时可能调整回去的偏航。

遗憾的是,近年智利明显有经济民粹主义重新抬头之势。2010年以来,智利开始出现各种要求免费这个、免费那个的抗议。2019年底的超大规模抗议,则是这种情绪的一次总爆发。这次大游行,大家可能有所耳闻。2019年10月,基于其财政平衡原则,政府宣布公车车票涨价30比索,也就是不到4美分,这个貌似无关痛痒的决定,却意外地触发了一场持续数月的全国性抗议,在有些地方甚至演变为大规模暴力骚乱。抗议的目标从车票逐渐扩散到物价、养老金、贫富悬殊、医保、最低工资等。总之,对30比索的抗议,最后演变为对所谓“新自由主义模式”的集体声讨。据报道,抗议浪潮中最流行的口号之一就是:不是因为30比索,而是因为30年。

显然,智利的经济模式并不完美。它还有很多需要改进的地方:智利的贫富悬殊依然严重,它的私有化养老金体系捉襟见肘,它的经济结构仍然过于单一……这些都需要改革。但是,点滴改良的必要性是一码事,推翻整个经济模式则是另一码事。当一些人认定智利的问题症结是“30年的新自由主义”,不要忘记,正是这种令其唾弃的“新自由主义”,让智利成长为整个拉美地区的经济佼佼者。我们不能假定,当我们把一棵树推倒,它的果实还会继续生长。

面对抗议巨浪,为缓解局势,智利政府不但很快宣布停止车票涨价,同时还承诺对富人加征税收、提高养老金、提高最低工资、降低药价、扩大公共医疗系统、增加水电补贴、降低公务人员工资等。这些改革,有些或许有必要,有些则仅仅是对政治压力的妥协。无论是智利还是其他国家,恐怕都不能忘记一个历史教训:在现实世界中,选择往往不是在“更好”和“最好”之间,而是在“更糟”和“不那么糟糕”之间。环顾委内瑞拉、巴西、阿根廷的经济发展轨迹,我怀疑,如果自由经济模式在智利被连根拔起,在废墟中生长出来的,未必是光明的未来,而更可能是人们早已熟悉的过去。只不过,由于人类惊人的健忘,陈旧的过去看上去常常像是崭新的未来而已。

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