从19世纪70年代喊出“同治中兴”，到清王朝土崩瓦解成为历史尘埃，中间只有短短的四十年。

秦制王朝的灭亡是有规律可循的，它们或亡于外敌的入侵，或亡于内部利益集团（也就是统治基础）的分裂，或亡于底层民众脱离原子化状态，变成有组织的力量（如规模较大的流民集团），且多数时候是二者、三者兼备。

中国历史上的最后一个秦制政权——清王朝灭亡的原因也是如此。

一、太后“西狩”大损中央权威

19世纪80年代，中法战争不够体面的落幕，给一众期望实现更高程度中兴的清朝官员与士绅留下了巨大的遗憾。尤其是战争末期还出现了“镇南关大捷”之类的军事胜利（尽管这种胜利有其特殊性，难以复制），进一步加重了他们的失落感。

遗憾与失落催生出了批评。淮军出身的两广总督张树声深度参与了中法战争，对朝廷“战和不定”给战局造成的影响有极深切的体会。光绪十年年终，他鼓足勇气，于临终之际写了这样一道遗折：

微臣病势垂危，谨伏枕口授遗折，望阙叩头恭谢天恩……夫西人立国，自有本末，虽教育文化远逊中华，然驯至富强，俱有体用，育才于学堂，论政于议院，君民一体，上下一心，务实而戒虚，谋定而后动，此其体也；轮船、火炮、洋枪、洋炮、水雷、铁路、电线，此其用也。中国遗其体而重求其用，无论竭蹶步趋，常不相及，就令铁舰成行，铁路四达，果是恃欤……圣人万物为师，采西人之体以行其用，中外臣工同心图治，勿以游移而误事，勿以浮议而隳功，尽穷变通久之宜，以尊国家灵长之业，则微臣虽死之日，犹生之年矣。(1)

张树声口中的“论政于议院，君民一体，上下一心”指向的是慈禧在中法战争期间的“瞎指挥”——慈禧那些基于自身利益做出的“理性决策”往往与地方督抚的利益背道而驰。张树声将“论政于议院”作为西人立国之本提出来，希望朝廷效仿，实际上是想要以“论政于议院”来取代慈禧的“一二人裁决于深宫”。这“众人”并非选举出的议员，而是指军机大臣、地方督抚之流。

但当时的清廷，中央权威正盛。若非临终遗折，张树声或许也不敢如此建议，即便建议，言辞也不敢过于露骨。再往后，戊戌变法浪潮中的官民上书依然如此。历史学者茅海建有这样一段总结：

在我所见的275件上书中，论及议会者不过以上数件，由此似乎可以得出这样的印象：尽管从其他材料来看，当时人对议会的议论颇多，而在正式上书中，言及议会者很少。在有限的议论中，并没有涉及西方代议制之根本，即议会的权力及议员的产生方法，更未谈及议会之理念，即“主权在民”。他们的心目中，西方议会的主要作用是“上下互通”，与中国古代的君主“询谋”是相接近的。(2)

“询谋”就是咨询、商议、征求意见。也就是说，尽管这一时期已有部分知识分子如梁启超、严复、谭嗣同、唐才常等在鼓吹扩张民权、限制君权，但因朝廷的权威尚在，正式的上书中是没有这样的内容的。康有为就是其中的一个典型，他提供给光绪皇帝的改革建议，如“制度局”“懋勤殿”等，均属于“询谋”模式，也就是创建一个由有识之士组成的咨询、决策机构。他还在《国闻报》上刊文《答人论议院书》，明言“中国惟以君权治天下而已”。(3)大略同期，汪康年在上海办《时务报》，友人高凤谦也多次致信，劝他不要在报上大谈扩张民权，理由之一正是“中国民智未开，既不足与陈高深之义，君权太重，更不能容无忌讳之言，无益于事，徒为报馆之累”。(4)

所谓“君权太重”即是指朝廷的权威尚在。但朝廷的权威在光绪二十六年（1900年）终于因慈禧的“西狩”而受到了极大的损害，甚至一度一落千丈跌到了谷底。

对于这种变化，孙中山深有感触。他曾比较过1895年10月广州起义与1900年10月惠州起义时的民心之别。孙说，1895年广州起义失败时，“举国舆论莫不目予辈为乱臣贼子大逆不道，咒诅谩骂之声不绝于耳”；1900年惠州起义失败后，“则鲜闻一般人之恶声相加，而有识之士，且多为吾人扼腕叹惜，恨其事之不成矣。前后相较，差若天渊”。(5)

类似的感受也见于蒋梦麟的回忆。光绪二十一年（1895年），清朝海军在甲午战争中惨败，蒋梦麟见到的年画却是清军将日军打得落花流水，“其中有一张画的是渤海上的海战场面，日本舰队中的一艘军舰已被几罐装满火药的大瓦罐击中起火……另一幅画则画着一群戴了铐链的日本俘虏，有的被关在笼子里。中国打了大胜仗了……后来我年纪大一点以后，我才知道我国实际上是被日本打败了”。光绪二十六年（1900年），蒋梦麟很快就知道了“慈禧太后已经命令各省总督把所有的外国人一齐杀光”。(6)换言之，与静悄悄的甲午惨败相比，慈禧“西狩”带给清帝国的冲击可以说是核弹级别的。

慈禧“西狩”造成的直接后果有三：一是庙堂内部，中央再也不能对各部门及地方如臂使指。庚子年南方督抚拒绝北上勤王，且策划“东南互保”，即是例证。二是江湖之远，士绅彻底对清廷失望。容闳、严复、唐才常、章太炎、文廷式等名流在上海张园成立“中国议会”，章太炎、钱玄同在日本绝不肯被称作“清国人”(7)，均是例证。三是辛亥革命由此爆发。

二、新政改革直指地方督抚

“庚子之变”极大地改变了清廷内部的权力结构。朝廷对财权、人事权、司法权、外交权、行政权乃至兵权的控制进一步衰弱。相应地，地方督抚的权力则有了很大的扩张。这种变化体现在之后的清末新政中，便是：

1．朝廷希望借“日式立宪”方式重新收回权力，重申君权的至高无上。

2．地方督抚对朝廷在光绪二十六年的不理性决策深感忧惧，故试图推动“英式立宪”。一面将自己手中的财权、人事权、行政权、司法权乃至军权合法化；另一面改革朝廷的决策机制。两广总督陶模在乱局初定之际上书朝廷，要求设立议院，就是出于这样的目的。陶模在奏折里说：“议院议政，而行政之权仍在政府，交相为用，两不相侵。”(8)很明显，他设想的“议院”已非戊戌变法呼吁的“询谋”机构，而是中央决策机构。陶模的主张背后潜藏的是对慈禧决策能力的极度不信任。

这种冲突在光绪三十二年（1906年）达到了一个小高峰。

前一年，慈禧派载泽、端方、戴鸿慈等五人出洋考察各国政治。光绪三十二年载泽考察归来，向慈禧进了一道密折，核心思想是“宪法之行，利于国利于民，而最不利于官”(9)，劝慈禧采取日式立宪，可以帮助君主（国）从督抚、士绅（官）手里把权力夺回来。七月初四（8月23日）载泽进呈密折，七月十三（9月1日）慈禧即宣布“预备立宪”，七月十四（9月2日）又宣布要改革官制，拟用立宪的名义，从地方督抚手里合法夺权——对这一用心，载泽等人在奏请改革官制的折子里说得非常明白：“循此不变，则唐之藩镇，日本之藩阀，将复见于今日。”(10)如果不把地方督抚手中的权力夺回来，我大清恐怕会重蹈唐朝藩镇之乱的覆辙。这就是“丙午官制改革”。

“丙午官制改革”的内容分中央和地方两部分。按御前会议商讨的结果，中央“略与日本现制相等”，就是继续保持君主高度集权的模式不变。地方则要“废现制之督抚，各省新设之督抚，其权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收回于中央政府”，具体做法是以立宪为名，在各省新设地方审判庭、地方议事会、地方董事会，分割督抚的行政权和司法权。立宪在当时是一种政治正确，督抚不能有异议，于是“人民程度不足”就成了督抚反对立即搞地方审判庭、议事会、董事会的主要理由。也有一些督抚回奏得很直白，比如河南巡抚张人骏说：“州县不司裁判，则与民日疏；疆吏不管刑名，则政权不一”(11)，他明确反对中央将司法权从地方督抚手里夺走。

反对的声浪当中以张之洞最为有力。张两次致电朝廷，逐一批评官制改革草案的内容，尤其对在各省设置地方审判庭，欲让行政与司法分立的做法耿耿于怀，说出了如今正值“天灾迭乘，民穷财匮，乱匪四起，士气浮嚣”，朝廷如此变革官职，很可能造成“眉睫之祸”的狠话。(12)张之洞还给浙江巡抚张筱帆致电，批评官制改革完全是胡来：“若果行之，天下立时大乱，鄙人断断不敢附和。倡议者必欲自召乱亡，不解是何居心！”(13)

袁世凯是地方督抚中唯一亲身入局，以“编制大臣”的身份参与制定新官制的。他本来的计划是与庆亲王奕劻联手，在中央成立责任内阁，以扩张相权，削弱君权，进而举奕劻为总理，自己为副总理。这是一种同样致力于中央集权，却有别于恢复君主专制的改革方向。袁得到奕劻、端方等人的支持，对这一改革方向抱有极大的期望，在编制局中一再“以死力争”，几乎闹到“全案皆其一人起草”的地步。但方案递上去之后，却遭慈禧否决。随后，朝堂上开始出现攻击袁世凯揽权、奕劻误国的风潮。慈禧采纳的新官制方案则直奔重塑君权而去，袁世凯不但没有建成责任内阁，他的北洋六镇也被慈禧以改制之名划入陆军部名下。(14)

同期，为阻断地方督抚要求改革中央官制、设立责任内阁的呼声，清廷中枢还达成过一项“五不议”的共识，具体内容是：军机处事不议，八旗事不议，内务府事不议，翰林院事不议，大（太）监事不议。(15)即一切可能削弱君权及皇室利益的话题均被剥离出了讨论范围。

“丙午官制改革”以不了了之收场。在中央，各部的名称虽然有所改动，有了外务部、度支部、法部、陆军部等新名称，但其运作模式与传统的六部并没有多少区别，以至于日本《东京朝日新闻》刊文讽刺说“此等内阁组织，真各国所无有”。在地方，督抚的抵制破坏了慈禧的集权梦，尽管后来又采取了将张之洞、袁世凯调入朝中担任军机大臣的办法，来削弱地方督抚的势力，但同样效果有限。此外，“丙午官制改革”还造成了两种后果：1．皇权与地方督抚的矛盾进一步激化；2．新官制里的军机处和中央各部的十三名长官，满人七名，蒙古人与汉军旗各一名，汉人只有四名，悍然打破了行之已久的满汉并列堂官的传统。这种做法让许多汉人督抚寒心，也开了之后的满汉官员内斗之先河。(16)

三、谘议局造就士绅组织化

在“丙午官制改革”的前一年，也就是光绪三十一年（1905年），慈禧主导废除了科举制。

以科举为核心的传统功名体系是清廷重要的统治基础。没有这个东西，清廷很难将政治力量渗透到帝国的中下层。废除科举，意味着需要重塑统治基础，也就是寻找一种新事物来替代传统功名体系。

按照正常设计，新事物将是国会与地方议会。传统士绅将由举人、贡生转型为各级议会的议员，继续与体制保持一体，继续维持自己固有的地位与利益。但清廷与地方督抚围绕着权力分配问题展开的斗争旷日持久，士绅的身份转型也长期搁置，无法兑现。

非但身份转型搁浅，这一时期清廷还与士绅群体频繁发生利益冲突。比如，慈禧于1907年12月下达懿旨，用十分严厉的口吻谴责“各省绅商士庶”干预政务。谕旨说，近年来各省绅商士庶遇有内外政事，动辄拿立宪说事，“相率干预，一唱百和，肆意簧鼓”，以此干预朝廷决策，着实可恶。谕旨还说，所谓君主立宪，“固非人人皆得言事，亦非事事皆可参预”，绝不是说士绅们对什么事都可以直接批评或干预，而是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论……其开设议院专为采取舆论”，士绅的声音只能是一种舆论，供朝廷采纳或不采纳。(17)

这份懿旨的颁布与江浙士绅发起收回苏杭甬铁路修筑权运动有直接关系。运动的起因是朝廷在铁路修筑权问题上出尔反尔。江浙两省的士绅成立的商办铁路公司本已获准修筑苏杭甬铁路，且部分路段已经开工。可是英方以1898年与清廷订立过借款代筑苏杭甬铁路的草约为由，要求清廷禁止江浙士绅自办。1907年10月，清廷颁布谕旨，将筑路权转移给英国，本国士绅只许“搭股”。(18)

清廷此举严重损害了两省士绅的利益。保路运动中，士绅们强烈意识到立宪改革与自身权益之间存在密切关系。他们在《时报》上刊文说，收回苏杭甬铁路修筑权“非仅铁路问题，乃民权问题”，公开倡议“合二十二省开国会，以争还我民权”。《申报》也刊登了不少江浙士绅的文章，有文章一语道破玄机称“今日应急设议院，然后可保路矿”。《申报》的社论说得更为明白：只有国会成立，监督政府，才能阻止朝廷向英国借款，才不会发生士绅利益被朝廷夺取的事情。要想从根本上解决问题，“非国会不得其当”。(19)

江浙士绅的活动力量与利益诉求刺激了慈禧在该年十一月颁布懿旨禁止“各省绅商士庶”干预政务，也刺激了清廷在光绪三十四年（1908年）初出台《大清报律》，宣布对所有报纸的内容实行报刊发行前的审查。大略同期出现的由士绅组织、发起的联名“请开国会运动”，刺激清廷出台了《结社集会律》。但最让地方督抚与士绅群寒心的仍要数光绪三十四年七月颁布的《钦定宪法大纲》，旨在重塑皇权的无远弗届和至高无上，条款中遍布各种“议院不得干预”“皆非议院所得干预”“不付议院议决”“议院不得置议”……

1909年，士绅群体千呼万唤的“谘议局”终于得到允许在各省以选举的方式成立（中央的相应机构名为“资政院”）。张朋园统计了15省谘议局议员的出身，发现他们与科举时代的传统士绅高度重合，“他们中的89．13%具有传统功名，相对的，只有10．87%不具功名背景”。21省的63位正、副议长中，无传统功名者只有5人。(20)也就是说，新议员的主体正是那些渴盼身份转型已久的传统士绅。

然而，谘议局的成立并没有让士绅成为清廷的拥护者。因为，在清廷颁发的《各省谘议局章程》里，有一项规定是“谘议局仅为一省言论之汇归”，“其所谓民权者，不过言之权而非行之权也”(21)。意思是：谘议局只是一个舆论汇总之地，议员拥有的“民权”只是朝廷所允许的发牢骚之权，至于该出台什么政策，该发布什么文件，该收什么税，该征什么捐，仍由朝廷和地方衙门说了算，资政院和谘议局均不得干涉。

在谘议局里做牢骚客显然不符合士绅群体对新身份的期望。他们在1907—1908年间频繁发起“请开国会”的签名请愿运动，绝不是为了得到这样一个结果。而且，为了分权制衡，朝廷本该赋予地方谘议局监督本省督抚的权力，如此则可以在中央、地方督抚与谘议局之间形成较为稳固的三角制衡关系。但朝廷担忧赋予谘议局监督权之后，资政院也会获得监督朝政的权力，于是反其道而行之，在谕旨中严令谘议局议员必须守规矩，必须接受本省督抚的监督，不可有任何逾越“一省言论之汇归”这一权限的行为。

慈禧去世后，以摄政王载沣为首的皇权集团似乎从未意识到如此设计谘议局是一件非常愚蠢的事情。谘议局的成立既没有能够安抚士绅群体，也没有能够制约地方督抚，反而将以前星散在各地的举子、生员聚集到了一起，为他们提供了合法的组织机构与合法的活动场所。谘议局横向可以与他省谘议局互通声气（他们成立了一个叫作“各省谘议局联合会”的组织），纵向上可联络资政院，下可沟通各州县的士绅。也就是说，原本影响力局限于本省、本县、本乡的士绅因为谘议局的出现，被统合成了一个有组织、有力量的全国性政治实体。

至此，清朝的灭亡已经只是时间问题。支撑清王朝的三大统治基础——官僚、士绅与军队，前两者与清廷离心离德，末者则实力有限，不堪大用。当宣统三年（1911年）武昌起义的枪声响起，湖北谘议局议长汤化龙立即选择了与革命党人合作。他利用“各省谘议局联合会”这一政治资源，“通电告知各省谘议局以联络，内部订军事政治各条文，自是交战团之势成矣”(22)。汤成了稳固湖北革命局势的大功臣，其他各省也大体如此。比如，广西的谘议局议员与同盟会会员一道前往巡抚衙门劝说巡抚熊秉坤宣布独立，使广西不费一兵一卒倒向了共和。广东谘议局副议长丘逢甲率众游说总督张鸣岐不要与革命党人交战，张选择离开广州，让革命党人和平接手。福建虽有旗人将领朴寿率军抵抗，出现了流血冲突，但谘议局副议长刘崇佑召集议员开会，做出了与革命党人合作组织新政府、宣布独立的决议后，也成功劝说闽浙总督松寿接受了这一事实。浙江谘议局的议员则是在议长陈黻宸的带领下分头进行游说工作，使得浙江大体上和平宣布独立……(23)

也许，慈禧早已预料到了这样的结局。担任晚清宫廷史官十余年之久的恽毓鼎在日记中披露说，光绪三十四年十月廿二（1908年11月15日），慈禧于病危弥留之际，“忽叹曰：‘不当允彼等立宪。’少顷又曰：‘误矣！毕竟不当立宪。’”(24)

慈禧这番临终反思，道破了中国最后一个秦制王朝灭亡的玄机。

如本书开篇所言，秦制的两大基本特征是：1．以官僚集团而非封建贵族作为政权的统治基础。追求普天之下“莫非王土”和“莫非王臣”；官僚集团既是秦制政权的统治基础，又是秦制政权时时防范压制的对象。2．施政的核心诉求是尽可能提升人力与物力的汲取强度与总量。为此，必然致力于消灭一切有影响力的人与组织，消灭对象不但包括民间组织，也包括官僚集团的“朋党化”，简言之就是追求一种散沙化与原子化的扁平社会结构，为此不惜牺牲社会活力。

慈禧试图在“清末新政”中将已然有所松动的秦制，重新做一番强化，故一手抓立宪以强化皇权的至高无上，一手抓官制改革以削弱督抚的军权、财权、人事权。然而，现实却是：庚子年的“西狩”已让她的威望一落千丈，朝野对“一二人决策于深宫之中”的体制更是深恶痛绝。无论是督抚还是士绅，均期望改走限制皇权的“英式立宪”之路，而非重塑皇权的“日式立宪”。亦即：众人皆以老太后及依附在她身上的决策体制为改革对象，老太后却拒绝转型，反要以众人为改革对象。这冲突可谓无可调和。

无法调和的结果，便是离心离德的地方督抚无意再维系清廷，已经组织化的谘议局士绅们则在辛亥年群起响应革命党人的起事，清廷亦随之土崩瓦解。

(1) 张树声：《遗折》（光绪十年九月初），见《张靖达公奏议》第八卷，第32—33页。

(2) 茅海建：《戊戌变法史事考初集》，生活·读书·新知三联书店2012年版，第291—292页。

(3) 孔祥吉：《关于康有为的一篇重要佚文》，见孔祥吉：《戊戌维新运动新探》，湖南人民出版社1988年版，第57页。

(4) 《汪康年师友书札》（二），上海书店出版社2017年版，第1475页。

(5) 孙中山：《有志竟成》，见《孙中山全集》第六卷，中华书局1985年版，第235页。

(6) 蒋梦麟：《西潮》，辽宁教育出版社1997年版，第29、39页。

(7) 钱玄同：《三十年来我对于满清的态度的变迁》，见《语丝》1925年第8期；冯自由：《革命逸史》上，新星出版社2000年版，第54页。

(8) 陶模：《变通政治宜务本原折》，见《陶勤肃公奏议》卷十一，第28页。

(9) 载泽：《奏请宣布立宪密折》，《中国近代史参考资料》1984年第7期。

(10) 李剑农：《中国近百年政治史》，上海人民出版社2015年版，第202页。

(11) 侯宜杰整理：《清末督抚答复厘定地方官制电稿》，见庄建平主编：《近代史资料文库》第一卷，上海书店出版社2009年版，第399页。

(12) 关晓红：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，生活·读书·新知三联书店2014年版，第169页。

(13) 胡均撰：《张文襄公年谱》卷六，第258页。

(14) 梁义群、宫玉振：《袁世凯与丙午改制》，《中州学刊》1992年第3期。

(15) 萧一山：《清代通史》四，台北商务印书馆1962年版，第2400页。

(16) 李剑农：《中国近百年政治史》，上海人民出版社2015年版，第204—209页。

(17) 《大清新法令1901—1911》第一卷，商务印书馆2010年版，第48—49页。

(18) 赵晓红：《从反帝到反清：由浙路运动看辛亥革命之社会基础》，《浙江社会科学》2011年第11期。

(19) 《申报》1907年11月19、28、28日，见《百年政治风云》，中国经济出版社2000年版，第49页。

(20) 张朋园：《中国民主政治的困境（1909—1949）：晚清以来历届议会选举述论》，吉林出版集团有限责任公司2008年版，第64页。

(21) 《宪政编查馆会奏各省谘议局章程及按语并选举章程折》（1908年7月22日），见《政治官报》光绪三十四年（1908年）六月二十六日。

(22) 张朋园：《立宪派与辛亥革命》，上海三联书店2013年版，第117页。

(23) 各省谘议局在辛亥年的详细活动，可参见张朋园《立宪派与辛亥革命》一书的第六章至第十章。

(24) 恽毓鼎：《恽毓鼎澄斋日记》第二册，浙江古籍出版社2004年版，第561页。