2018年开学第一天，家乡耒阳以一种意想不到的方式卷入舆论的风暴眼。耒阳警方通报：9月2日凌晨，耒阳警方依法处置一起聚众冲击国家机关案件，抓获违法犯罪嫌疑人46名。[《耒阳处置聚众冲击国家机关案件！》，载搜狐网，https：//www.sohu.com/a/251459373_419342，最后访问时间：2020年4月20日]

事情肇始于该市上半年开始推行的大班额化解分流改革方案。根据《耒阳市2018年消除义务教育阶段学校超大班额工作实施方案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），该市必须于2018年内全部消除66人以上超大班额，而实现这一目标，全市需增加学位10731个。故拟采取农村学校和民办学校校内扩容增班、城区公办初中压缩起始年级招生规模，以及整体搬迁鹿峰学校至湖南师大附中合作办学等措施，快速有效消除该市义务教育阶段学校超大班额。

由于湖南师大附中耒阳分校系民办学校，而且离市区较远，许多家长无法接受分流方案。加上有网民发帖传言该校新宿舍装修甲醛超标，故而引爆冲击事件。

根据报道，当地公办教育学位严重不足，但民办教育教育学位严重过剩。政府为了完成大班额化解分流任务，不得不向民办学校购买学位以解决困难。

根据《征求意见稿》，制订实施方案的依据是《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（国发〔2016〕40号，以下简称《国务院义务教育意见》）和《湖南省人民政府关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的实施意见》（湘政发〔2017〕20号，以下简称《湖南省政府实施意见》）以及《关于消除全省义务教育大班额有关问题的会议纪要》（湘府阅〔2018〕14号）等文件。

的确，《国务院义务教育意见》明确提出了大班额消除计划，该意见指出：“省级人民政府要结合本地实际制订消除大班额专项规划，明确工作任务和时间表、路线图，到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额。”

《湖南省政府实施意见》也指出：各市州、县市区人民政府要结合本地实际制订消除大班额专项规划，明确工作任务和时间表、路线图。到2018年基本消除66人以上超大班额，到2020年基本消除56人以上大班额；鼓励有条件的地方提前消除大班额，按标准班额办学。

但国务院和湖南省的文件只是要求2018年基本消除66人以上的超大班额，但不知为何耒阳市却制定了必须于2018年内全部消除的“大目标”。

《征求意见稿》提出了实施该目标的三点原因：

第一是落实上级政策的迫切需要。“《关于消除全省义务教育大班额有关问题的会议纪要》（湘阅府〔2018〕14号，以下简称《会议纪要》）要求我市必须于2018年内全部消除66人以上超大班额，2019年内基本消除56人以上大班额。这是硬性指标，硬性要求。”

第二是确保迎检达标的迫切需要。“今年我市将接受省‘两项制度’评估考核和全国义务教育均衡县市达标验收，其中大班额是一项极为重要指标。超大班额的存在，严重影响生均校园、校舍、运动场所等几项重要指标，对我市能否通过评估、验收至关重要。”

当然，还有第三点——办好人民满意教育的迫切需要。

可能是因为上级政策的迫切和达标检查的临近，使得该市在推行大班额化解分流改革方案时如此雷厉风行，以致引起一众家长的强烈反应，使得第三点理由大打折扣。

缓解严重的大班额问题无可厚非，但政府行为必须严格按照法律规定，而不能凭热心率性而行。

《国务院义务教育意见》和《湖南省政府实施意见》只是行政法规和地方性法规，如果与全国人大及其常委会制定的法律发生冲突，那就当然没有法律效力。至于《会议纪要》，那属于行政规范文件，其效力等级更低。

《义务教育法》第二条明确规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”

第十二条第一款规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”

中华人民共和国教育部关于义务教育法的答疑中指出：“根据原国家教育委员会《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》的规定，学生居住地与学校距离原则上应在3公里以内。”[《〈义务教育法〉答疑（3）》，载教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/moe_627/201108/t20110816_123320.html，最后访问时间：2020年3月1日]

“就近入学”的规定，是一项义务性规范（即规定必须采取某种行为的法律规范），而且是明示性的义务。

经查，湖南师大附中耒阳分校处于耒阳市郊区，距离该市主要地标都远超三公里（距市区五一广场9.1公里，距发明家广场8公里）。在北上广深这种一线城市，八九公里可能不算什么，但是对于一个县城而言，这种距离对很多家长可能就会成为一个问题。

《义务教育法》第十六条规定：“学校建设，应当符合国家规定的办学标准，适应教育教学需要；应当符合国家规定的选址要求和建设标准，确保学生和教职工安全。”

《湖南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》第十七条也规定：“学校应当符合国家和省制定的校舍建设标准和设施设备装备标准。新建学校达不到标准的，不得投入使用；现有学校未达到标准的，县级人民政府应当组织对其实施改造。”

如果校舍甲醛超标传言属实，那么仓促让学生入住，显然是不合理的。

即便不考虑上位法问题，耒阳市教育部门缓解大班额的“跃进式”做法也与法治精神相去甚远，它违背了行政法的比例性原则和法的安定性精神。

比例性原则是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。

关于手段和目的应当匹配。马丁·路德·金说：手段代表着正在形成中的正义和正在实现中的理想，人无法通过不正义的手段去实现正义的目标，因为手段是种子，而目的是树。

缓解大班额问题的目的是孩子能够拥有更好的教育，但目的正确不自动等于手段的正确。当地所采取的方案是否存在其他更合适的替代手段，是否还有更加温和、对民众权利损害最小的方式，这都是值得深思的。

至于法的安定性，就是法律要赋予民众的合理预期。保罗·库克说道：

“安宁与安定是第一大权益，法律必须为我们保障二者。即使我们应当处于一种有关法律最高目的的基本的、无法解决的矛盾之中，就法律如何才能实现我们都关心的间接目的这一问题，我们仍然能够取得一致。”[（德）拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2005年版，第74页]

中国的家庭对于子女教育格外重视，因此人们在选择居住地点、工作单位等诸多人生大事中都会充分考虑孩子的上学问题。而如果当孩子在一个地方上了四年学，突然要转到其他地方，这必然会极大影响民众的既定安排，伤害人们的合理预期。

另外，缓解大班额，那是否还有没有分流而继续留下上学的学生？哪些学生可以留下，哪些学生必须分流，家长由此产生的额外花费如何补偿，是否有正当程序保证分流人员遴选的公平，这都是必须考虑的。

耒阳是一座县级市，但其人口规模已经达到了过去中等城市的标准，城市的不断扩张让教育资源捉襟见肘。

按理来说，城市的发展必须与教育资源的递增同步。事实上《湖南省实施办法》也规定：“在城市新区建设居民住宅区，或者在旧城区成片建设居民住宅，当地县级人民政府应当按照规划要求建设学校，并与居民住宅同时投入使用。在旧城区分散建设居民住宅，预计入住的适龄儿童、少年人数明显超过当地义务教育学位容量，需要调整学校设置规划的，在规划调整前，城乡规划主管部门不得许可建设居民住宅。”

但是，在城市“摊大饼”的过程中，这些规定被忽视了。据报道，当地的“小目标”就是建设湘南区域性中心大城市，其规划是要达到相当高的城镇化比率。为了实现这一目标，城市的框架被不断拉大。[《媒体称湖南未来5年将建成一批“超级县城”》，载凤凰网，http：//hunan.ifeng.com/xzqh/hy/detail_2013_05/15/803069_0.shtml，最后访问时间：2020年8月19日]北扩东移、西拓南提成为这座县城扩容的关键词。这座县城也将建成湖南省第一条县级城市的外环线。

这种宏大的愿景让城区配套等问题越来越大，教育资源不足只是其中一个方面。

耒阳的“城市病”提供了中国城市发展的一个缩影。作为一个县级市，当地高楼林立，30多层的楼宇就有一百多栋，丝毫不逊色某些中等城市。高楼之下，耒阳却经历着财政困难、经济萎缩的暗涌。耒阳主要的财政收入来自煤炭经济，而煤炭产业自2012年以来持续低迷，加上近年来政府性基金收入走低，该市“财政已经入不敷出”[《耒阳市财政局：耒阳财政5月未按期发工资》，载搜狐网，https：//www.sohu.com/a/234792393_618580，最后访问时间：2020年3月1日]。鉴于1985年财政分权改革以来，义务教育支出的主要责任在地方财政，可想而知今日之耒阳就算有心在义务教育上增加投入，也是力不从心了。

耒阳的故事似乎再一次印证了安德鲁·劳伦斯的“摩天大楼指数”（Skyscraper Index）。这个指数告诉我们：摩天大楼建成之时，就是经济危机显现之时，虽然看似荒诞不经，却为历史的演绎一再印证：1873年公平人寿保险大厦（高约43米，当时世界第一高楼）建成，同年美国“长通缩”（Long Depression）开始；公园街大楼和费城市政厅的修建则预示了1901年纽约证券交易所的第一次崩盘；华尔街40号、克莱斯勒大厦、帝国大厦相继建成之时，正是“大萧条”蔓延之时；马来西亚双子塔落成的1997年，东南亚金融危机爆发……

据报道，耒阳官方已就冲击事件所反映的问题做出回应，承诺“认真听取、采纳群众合理诉求”，对分流学生学费将按照公立学校标准收取，对校舍进行权威专业检测等。或许，在这开学的第一课里，他们终将学会：上级政策再迫切，迎检达标再急促，那也赶不上人民对满意教育的迫切需要。

而这也是法治对各级主政者们的基本要求。