图1-1描绘了中国的五级政府管理体系：中央—省—市—县区—乡镇。这一体系从历史上的“中央—省—郡县”三级体系演变而来。中华人民共和国成立后，在省以下设了“专区”或“地区”。20世纪50年代开始试行“以市管县”，但在改革开放之前，市的数目不足200个。随着工业化和城市化的发展，1983年开始，“以市管县”在全国推行，大多数“地区”都改成了“地级市”，城市数目大幅增加到600多个（图1-1中地级市与县级市之和）[1959年，人大常委会通过《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，开始市领导县的改革。1982年，中央发布《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，1983年开始在全国试行。详情见清华大学景跃进、复旦大学陈明明、中山大学肖滨合编的教科书（2016）。]。目前依然存在的“地区”，大都在地广人稀的边疆省份，面积很大，如内蒙古的锡林郭勒盟和新疆的阿克苏地区。在县乡一级，帝制时期的地方精英自治体制（所谓“皇权不下县”）随帝制瓦解而终结。民国至新中国初期，政权逐渐延伸到了县以下的乡镇和城市的街道。在乡以下的村落，则实行村民自治，因为行政能力毕竟有限，若村落也建制，那财政供养人口又要暴涨一个数量级。

现实情况当然远比简化的“五级”复杂。比如，同样都是地级市，省会城市与一般城市的政治地位与经济资源完全不同。再比如，同样都是县级单位，县级市、县、市辖区之间也有重大差别：在土地和经济事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。这五级体系也在不断改革，如近些年的“撤县设市”“撤县设区”“省直管县”“撤乡设镇”等。即使在省级层面上也时有重大变革，如1988年设立海南省、1997年设立重庆直辖市。而最近几年提出的“长三角一体化”“粤港澳大湾区”等国家战略，也会对现有行政区域内的权力和资源分配产生深远影响。

我国政府体制有深厚的历史和文化渊源，且不断发展变化，非常复杂，研究专著汗牛充栋。本章结尾的“扩展阅读”会推荐几本相关读物，本节只简要介绍几个与经济发展密切相关的体制特点。

中央与地方政府。央地关系历来是研究很多重大问题的主线。一方面，维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导；另一方面，中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主。历史上，央地间的权力平衡需要各种制度去维护，一旦失控，王朝就可能分裂甚至覆灭。小说《三国演义》以“话说天下大势，分久必合，合久必分”开头，正体现了这种平衡之难。按照历史学家葛剑雄的统计，从公元前221年秦统一六国到1911年清朝结束，我国“统一”（即基本恢复前朝疆域且保持中原地区相对太平）的时间不过950年，占这一历史阶段的45%，而分裂时间则占55%，可见维持大一统国家并不容易[数据来自复旦大学历史地理学家葛剑雄的著作（2013）。]。如今，央地关系的重要性也体现在宪法中。现行宪法的第一条和第二条规定了国体和政体，紧接着第三条便规定了央地关系的总原则：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这是一条高度抽象和灵活的原则，之后的章节会结合具体内容来展开讨论。

党和政府。中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。简单说来，党负责重大决策和人事任免，政府负责执行，但二者在组织上紧密交织、人员上高度重叠，很难严格区分。本书主题是经济发展，无须特别强调党政之分，原因有三。其一，地方经济发展依托地方政府。地方党委书记实质上依然是地方官，权力通常无法超越本地[有一种情况例外，即一些重要地区的书记也是上级党委常委，如省会城市的书记也是省委常委。]。其二，制约政府间事权划分的因素，也制约着各级党委的分工。比如，信息沟通既是困扰上下级政府的难题，也是困扰上下级党委的难题。所以在讨论事权划分原理时，无须特别区分党和政府。其三，地方经济事务由政府部门推动和执行。虽然各部门都由党委领导，但地方上并无常设的专职党委机构来领导日常经济工作。假如本书主题是法制建设，那这种党政不分的分析框架就不准确，会遗漏关键党委机构的作用，比如政法委和纪委。[省委或市委的直属机构一般包括办公厅、纪委、政法委、组织部、宣传部、统战部、机关和政策研究部门。在组织人事、政法、教育宣传等领域内，党委有独立于政府的职能部门，但在财经领域，党政之分通常并不重要。当然，在中央层面有一些直属小组，负责领导主要经济政策的制定，比如中央财经领导小组。]

条块分割，多重领导。我国政治体系的一个鲜明特点是“层层复制”：中央的主要政治架构，即党委、政府、人大、政协等，省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”。中央政府的主要部委，除外交部等个别例外，在各级政府中均有对应部门，比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等。这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导。拿县教育局来说，既要接受市教育局的指导，又要服从县委、县政府的领导。通常情况下，“条条”关系是业务关系，“块块”关系才是领导关系，因为地方党委和政府可以决定人事任免。

上级领导与协调。在复杂的行政体系中，权力高度分散在各部门，往往没有清晰的法律界限，所以一旦涉及跨部门或跨地区事务，办起来就比较复杂，常常理不清头绪，甚至面对相互矛盾的信息。部门之间也存在互相扯皮的问题，某件事只要有一个部门反对，就不容易办成。尤其当没有清楚的先例和流程时，办事人员会在部门之间“踢皮球”，或者干脆推给上级，所以权力与决策会自然而然向上集中。制度设计的一大任务就是要避免把过多决策推给上级，减轻上级负担，提高决策效率，所以体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题[这项原则来自美国布鲁金斯学会李侃如的观察，他的著作（2010）对中国政治和政府的观察与分析很有见地。]。若是部门事务，本部门领导就可以决定；若是经常性的跨部门事务，则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。比如经济事务，常常需要财政、工商、税务、发改委等多部门配合，因为发展经济是核心任务，所以地方大都有分管经济的领导，级别通常较高，比如常务副市长（一般是市委常委）。

官僚体系。所有规章制度都必须由人来执行和运作。同样的制度在不同的人手中，效果可能完全不同，所以无论是国家还是公司，人事制度都是组织机构的核心。我国是世界上第一个发展出完善、专业、复杂的官僚体系的国家。早在秦统一六国之前，各国就已开始通过军功和学问等渠道来吸纳人才，且官职不可继承，逐渐削弱由血缘关系决定的贵族统治体系。唐朝以后，以科举为基础、具有统一意识形态的庞大官僚体系，成为政治和社会稳定的支柱之一[斯坦福大学政治学教授福山在其著作（2014）中阐述了现代政治秩序的三大基石：政府、法治、民主。其中的“政府”，也就是脱离血缘关系、由专门人才主导的管理机构，起源于中国。香港中文大学金观涛和刘青峰的著作（2010）曾用“超稳定结构”来描述历经王朝更迭的中国古代社会，这一结构由经济、政治、意识形态三大子系统组成。具有统一意识形态的官僚和儒生，是该结构日常运作的关键，也是在结构破裂和王朝崩溃之后修复机制的关键。世界历史上，王朝崩溃并不罕见，但只有中国能在崩溃后不断修复和延续，历经千年。]。科举选拔出的官僚，既为政治领导，也为道德表率，不仅是政治体制的核心，也是维护国家和社会统一的文化与意识形态载体。这一体系的三大特点延续至今：官员必须学习和贯彻统一的意识形态；官员由上级任命；地方主官需要在多地轮换任职。在维持大一统的前提下，这些特点都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

总的来说，我国有一套立足于自身历史和文化的政治制度。像所有政治制度一样，实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致，但也绝不是任性随意的。在任何体制下，权力运作都受到两种约束：做事的能力及做事的意愿。前者取决于掌握的资源，后者取决于各方的积极性和主动性。接下来我们就来讨论这些约束条件的影响。