第三节 复杂信息

置身事内  作者:兰小欢

中国有句老话叫“山高皇帝远”,常用来形容本地当权者恣意妄为、肆无忌惮,因为朝廷不知情,也就管不了,可见信息对权力的影响。行之有效的管理,必然要求掌握关键信息。然而信息复杂多变,持续地收集和分析信息需要投入大量资源,代价不小。所以有信息优势的一方,或者说能以更低代价获取信息的一方,自然就有决策优势。

信息与权力

我国政府各层级之间的职能基本同构,上级领导下级。原则上,上级对下级的各项工作都有最终决策权,可以推翻下级所有决定。但上级不可能掌握和处理所有信息,所以很多事务实际上由下级全权处理。即使上级想干预,常常也不得不依赖下级提供的信息。比如上级视察工作,都要听取下级汇报,内容是否可靠,上级不见得知道。如果上级没有独立的信息来源,就可能被下级牵着鼻子走。

所以上级虽然名义上有最终决定权,拥有“形式权威”,但由于信息复杂、不易处理,下级实际上自主性很大,拥有“实际权威”。维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。若下级有明显信息优势,且承担主要后果,那就该自主决策。若下级虽有信息优势,但决策后果对上级很重要,上级就可能多干预。但上级干预可能会降低下级的工作积极性,结果不一定对上级更有利。[“形式权威”(formal authority)和“实际权威”(real authority)的理论,来自哈佛大学阿吉翁(Aghion)与诺贝尔经济学奖得主图卢兹大学梯若尔(Tirole)的论文(1997)。]

以国企改革为例。一家国企该由哪一级政府来监管?该是央企、省属国企,还是市属国企?虽然政府名义上既管辖本级国企,也管辖下级国企,但下级国企实际上主要由下级政府管辖。在国企分级改革中,获取信息的难易程度是重要的影响因素。如果企业离上级政府很远,交通不便,且企业间差异又很大,上级政府就很难有效处理相关信息,所以更可能下放管辖权。但如果企业有战略意义,对上级很重要,那无论地理位置如何,都由上级管辖。[关于信息和国企分级的关系,来自清华大学黄张凯、北京大学李力行、中国人民大学马光荣与世界银行徐立新等人的论文(Huang et al., 2017)。]

在实际工作中,“上级干预”和“下级自主”之间,没有黑白分明的区别,是个程度问题。工作总要下级来做,不可能没有一点自主性;下级也总要接受上级的监督和评价,不可能完全不理上级意见。但无论如何,信息优势始终是权力运作的关键要素。下级通常有信息优势,所以如果下级想办某件事,只要上级不明确反对,一般都能办,即使上级反对也可以变通着干,所谓“县官不如现管”;如果下级不想办某事,就可以拖一拖,或者干脆把皮球踢给上级,频繁请示,让没有信息优势的上级来面对决策的困难和风险,最终很可能就不了了之。即使是上级明确交代的事情,如果下级不想办,那办事的效果也会有很大的弹性,所谓“上有政策,下有对策”。

实际权威来自信息优势,这一逻辑也适用于单位内部。单位领导虽有形式权威和最终决策权,但具体工作大都要求专业知识和经验,所以专职办事的人员实际权力很大。比如古代的官和吏,区别很大。唐朝以后,“官”基本都是科举出身的读书人,下派到地方任职几年,大多根本不熟悉地方事务,所以日常工作主要依靠当地的“吏”。这些生于斯长于斯的吏,实际权力大得很,是地方治理的支柱,不但不受官员调动的影响,甚至不受改朝换代的影响。清人朱克敬《瞑庵杂识》中有一位吏的自我定位如下:“凡属事者如客,部署如车,我辈如御,堂司官如骡,鞭之左右而已。”意思是说衙门就像车,来办事就像坐车,当官的是骡子,我们才是车把式,决定车的方向。[中国自魏晋以来出现“官吏分途”,即官吏虽同在官僚机构共生共事,但在录用、晋升、俸禄等方面相互隔绝。对这一制度流变的分析描述及对理解当今官僚体系的启示,读者可参考斯坦福大学周雪光(2016)与北京大学周黎安(2016)的精彩文章。]

信息复杂性和权力分配是个普遍性的问题,不是中国特色。在各国政府中,资深技术官僚都有信息优势,在诸多事务上比频繁更换的领导实权更大。比如英国的内阁部门长官随内阁选举换来换去,而各部中工作多年的常务次官(permanent secretary)往往更有实权。著名的英国政治喜剧《是,大臣》(Yes, Minister)正是讲述新上任的大臣被常务次官耍得团团转的故事。

上节讨论过的限制公共服务范围的诸多因素,如人口密度、地理屏障、方言等,也可以视作收集信息的障碍。因此信息不仅可以帮助理解上下级的分权,也可以帮助理解平级间的分权。行政区划,不仅受公共服务规模经济的影响,也受获取信息比较优势的影响。

信息获取与隐瞒

获取和传递信息需要花费大量时间精力,上级要不断向下传达,下级要不断向上汇报,平级要不断沟通,所以体制内工作的一大特点就是“文山会海”。作为信息载体的文件和会议也成了权力的载体之一,而一套复杂的文件和会议制度就成了权力运作不可或缺的部分。

我国政府上下级之间与各部门之间的事权,大都没有明确的法律划分,主要依赖内部规章制度,也即各类文件。为了减少信息传递的失真和偏误,降低传递成本,文件类型有严格的区分,格式有严格的规范,报送有严格的流程。按照国务院2012年最新的《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》),公文共分15种,既有需要下级严格执行的“决定”和“命令”,也有可以相对灵活处理的“意见”和“通知”,还有信息含量较低的“函”和“纪要”等。每种公文的发文机关、主送机关、紧急程度以及密级,都有严格规定。为了防止信息泛滥,公文的发起和报送要遵循严格的流程。比如说,《条例》规定,“涉及多个部门职权范围内的事务,部门之间未协商一致的,不得向下行文”,这也是为了减少产生无法落实的空头文件。

会议制度也很复杂。什么事项该上什么会,召集谁来开会,会议是以讨论为主还是需要做出决定,这些事项在各级政府中都有相应的制度。比如在中央层面,就有中央政治局常委会会议、中央政治局会议、中央工作会议、中央委员会全体会议、党的全国代表大会等。

因为关键信息可能产生重大实际影响,所以也可能被利益相关方有意扭曲和隐瞒,比如地方的GDP数字。政府以经济建设为中心,国务院每年都有GDP增长目标,所以GDP增长率的高低也是衡量地方官员政绩的重要指标[2020年,受新冠肺炎疫情影响,国务院没有设定GDP增长目标,属20余年来首次。]。绝大部分省份公布的增长目标都会高于中央,而绝大多数地市的增长目标又会高于本省。比如2014年中央提出的增长目标是7.5%,但所有省设定的目标均高于7.5%,平均值是9.7%。到了市一级,将近九成的市级目标高于本省,平均值上涨到10.6%[数据及关于GDP指标“层层加码”现象的详细讨论,见北京大学厉行、刘冲、翁翕、周黎安等人的论文(Li et al., 2019)。]。这种“层层加码”现象的背后,既有上级层层施压和摊派的因素,也有下级为争取表现而主动加压的因素。但这些目标真能实现么?2017—2018年两年,不少省份(如辽宁、内蒙古、天津等)主动给GDP数字“挤水分”,幅度惊人,屡见报端。

因为下级可能扭曲和隐瞒信息,所以上级的监督和审计就非常必要,既要巡视督察工作,也要监督审查官员。但监督机制本身也受信息的制约。我举两个例子,第一个是国家土地督察制度。城市化过程中土地价值飙升,违法现象(越权批地、非法占用耕地等)层出不穷,且违法主体很多是地方政府或相关机构,其下属的土地管理部门根本无力防范和惩处。2006年,中央建立国家土地督察制度,在国土资源部(现改为自然资源部)设立国家土地总督察(现改为国家自然资源总督察),并向地方派驻国家土地监督局(现改为国家自然资源督察局)。这一督察机制总体上遏制了土地违法现象。但中央派驻地方的督察局只有9个,在督察局所驻城市,对土地违法的震慑和查处效果比其他城市更强,这种明显的“驻地效应”折射出督察机制受当地信息制约之影响。[9个驻地是:北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安。关于“驻地效应”的检验,来自湖南商学院的陈晓红、朱蕾和中南大学汪阳洁等人的论文(2018)。]

第二个例子是水污染治理。与GDP数字相比,水污染指标要简单得多,收集信息也不复杂,所以中央环保部门早在20世纪90年代就建立了“国家地表水环境监测系统”,在各主要河流和湖泊上设置了水质自动监测站,数据直报中央。但在20世纪90年代,经济发展目标远比环保重要,所以这些数据主要用于科研而非环保监督。2003年,中央提出“科学发展观”,并且在“十五”和“十一五”规划中明确了降低水污染的具体目标,地方必须保证达标。虽然数据直报系统杜绝了数据修改,但并不能完全消除信息扭曲。一个监测站只能监测上游下来的水,监测不到本站下游的水,所以地方政府只要重点降低监测站上游的企业排污,就可以改善上报的污染数据。结果与监测站下游的企业相比,上游企业的排放减少了近六成。虽然总体污染水平降低了,但污染的分布并不合理,上游企业承担了过度的环保成本,可能在短期内降低了其总体效益。[关于水质监测站与临近企业排放行为的讨论,来自香港科技大学何国俊、芝加哥大学王绍达和南京大学张炳等人的论文(He, Wang and Zhang, 2020)。]

正因为信息复杂多变,模糊不清的地方太多,而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定,所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。我打个比方来说明规则模糊不清和权力个人化之间的关系。大学老师考核学生一般有两种方式:考试或写论文。若考卷都是标准化的选择题,那老师虽有出题的权力,但不能决定最后得分。但若考卷都是主观题,老师给分的自由度和权力就大一些。若是研究生毕业论文,不存在严格的客观判断标准,导师手中的权力就更大了,所以研究生称导师为“老板”,而不会称其他授课教师为“老板”。

如果一件事的方方面面都非常清楚,有客观评价的标准,那权力分配就非常简单:参与各方立个约,权责利都协商清楚,照办即可。就像选择题的答题卡一样,机器批阅,没有模糊空间,学生考100分就是100分,老师即使不喜欢也没有办法。但大多数事情都不可能如此简单清楚,千头万绪的政府工作尤其如此:一件事该不该做?要做到什么程度?怎么样算做得好?做好了算谁的功劳?做砸了由谁负责?这些问题往往没有清楚的标准。一旦说不清楚,谁说了算?所谓权力,实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题[从经济学的合同理论出发,合同不可能事先写清楚所有情况,所以权力的实质就是在这些不确定情况下的决定权,可以称为“剩余控制权”(residual control rights)。以这种视角来分析权力的理论始于诺贝尔经济学奖得主、哈佛大学教授奥利弗·哈特(Oliver Hart),详见其著作(1995)。他用“剩余控制权”的思路去理解“产权”的本质,即在合同说不清楚的情况下对财产的处置权。而更加广泛的权力或权威,可以视为在各种模糊情况下的决定权。]。如果这种说不清的情况很多,权力就一定会向个人集中,这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一,这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

因为信息复杂,不可信的信息比比皆是,而权力和责任又高度个人化,所以体制内的规章制度无法完全取代个人信任。上级在提拔下级时,除考虑工作能力外,关键岗位上都要尽量安排信得过的人。

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