2017年党的十九大报告指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是自1981年党的十一届六中全会提出“我国所要解决的主要矛盾”（即人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾）以来，中央首次重新定义“主要矛盾”，说明经济政策的根本导向发生了变化。

过去40年间，我国居民收入差距有明显扩大，同期很多发达国家的收入差距也在扩大，与它们相比，我国的收入差距有两个特点：一是城乡差距，二是地区差距。2018年，城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.7倍，而北京和上海的人均可支配收入是贵州、甘肃、西藏等地的3.5倍。这两项差距都与人口流动受限有关。

人口流动与收入平衡

低收入人群想要提高收入，最直接的方式就是到经济发达城市打工，这些城市能为低技能工作（如快递或家政）提供不错的收入。若人口不能自由流动，被限制在农村或经济落后地区，那人与人之间的收入差距就会拉大，地区和城乡间的收入差距也会拉大。目前，我国人口流动依然受限，以地方政府投资为主推动的城市化和经济发展模式是重要因素之一。重土地轻人，民生支出不足，相关公共服务（教育、医疗、养老等）供给不足，不利于外来人口在城市中真正安家落户，不利于农村转移劳动力在城市中谋求更好的发展。地方政府长期倚重投资，还会导致收入分配偏向资本，降低劳动收入占比，对中低收入人群尤其不利。第七章会讨论这种分配结构及其带来的各种问题，本节先聚焦人口流动问题。

在深入分析之前，我们先来看看如果人口可以自由流动，地区间平衡是个什么样子。图5-3（a）中的柱子代表美国各州GDP占美国全国的比重，折线则代表各州人口占比。美国各州GDP规模差别很大，仅加州就占了美国GDP的15%，而一些小州的占比连1%都不到。GDP衡量的是经济总量，人口越多的地方GDP自然越大，所以图中折线的高度和柱子高度差不多。假如一个州的GDP占比为3%，人口占比差不多也是3%。换句话说，州与州之间虽然规模差别很大，但人均GDP差别很小，无论生活在哪个州，平均生活水平都差不太多。

这种规模不平衡但人均平衡的情况，和我国的情况差别很大。图5-3（b）是我国各省份的情况，柱子与折线的高度差别很大，有高有低，省省不同。在广东、江苏、浙江、上海和北京等发达地区，折线比柱子低很多，人口规模远小于经济规模，更少的人分更多的收入，自然相对富有。而在其他大多数省份，柱子比折线低很多，经济规模小于人口规模，更多的人分更少的收入，自然相对贫穷。

要想平衡地区间的发展差距，关键是要平衡人均差距而不是规模差距。想达到地区间规模的平均是不可能的。让每个城市都像上海和北京一样，或者在内地再造长三角和珠三角这样巨大的工业和物流网络（包括港口），既无可能也无必要。现代经济越来越集聚，即使在欧美和日本，经济在地理上的集聚程度也依然还在加强，没有减弱[上海交通大学陆铭的著作（2016）指出，发达国家的经济集聚和城市化还在继续。]。所以理想的状况是达到地区间人均意义上的平衡。而要实现这种均衡，关键是让劳动力自由流动。人的收入不仅受限于教育和技能，也受限于所处环境。目前城镇常住人口只占总人口的六成，还有四成人口在农村，但农业产出仅占GDP的一成。四成人口分一成收入，收入自然就相对低。就算部分农民也从事非农经济活动（这部分很难统计），收入也还是相对低。所以，要鼓励更多人进入城市，尤其是大城市。因为大城市市场规模大，分工细，哪怕低技能的人生产率和收入也更高。比如城市里一个早点摊儿可能就够养活一家人，甚至有机会发展成连锁生意。而在农村，早餐都在家里吃，市场需求小，可能都没有专门做早餐的生意。类似的例子还有家政、外卖、快递、代驾、餐厅服务员等。因为人口密度高和市场需求大所带来的分工细化，这些工作在大城市的收入都不低。

正是这些看上去低技能的服务业工作，支撑着大城市的繁华，也支撑着所谓“高端人才”的生活质量。若没有物美价廉的服务，生活成本会急升。我家门口有一片商业办公楼宇，离地铁站很近，有不少餐厅。前几年很多服务业人员离开，餐厅成本急升，一些餐厅倒闭了，剩下的也都涨了价，于是带饭上班的白领就多了起来。如果一个城市只想要高技能人才，结果多半会事与愿违：服务业价格会越来越高，收入会被生活成本侵蚀，各种不便利也会让生活质量下降，“高端人才”最终可能也不得不离开。靠行政规划来限制人口规模，成功例子不多。人口不断流入的城市，规划人口往往过少；而人口不断流出的城市，规划人口往往过多。

城市规模扩大和人口密度上升，不仅能提高本地分工程度和生产率，也能促进城市与城市之间、地区与地区之间的分工。有做高端制造的，也有做中低端制造的，有做大规模农场的，也有搞旅游的。各地区发展符合自身优势的经济模式，互通有无，整体效率和收入都会提高。就算是专搞农业的地方，人均收入也会提升，不仅因为规模化后的效率提升，也因为人口基数少了，流动到其他地方搞工商业去了。

让更多人进入城市，尤其是大城市，逻辑上的好处是清楚的，但在现实中尚有很多争议，主要是担心人口涌入会造成住房、教育、医疗、治安等资源紧张。这种担心可以理解，任何城市都不可能无限扩张。劳动力自由流动意味着有人来也有人走，若拥挤带来的代价超过收益，自会有人离开。至于教育、医疗等公共服务，缓解压力的根本之道是增加供给，而不是限制需求。涌入城市的人是来工作和谋生的，他们不仅分享资源，也会创造资源。举个例子来说，2019年末，上海60岁以上的老年人口共512万，占户籍总人口的35%，老龄化严重。若没有不断涌入的城市新血，社保怎么维持？养老服务由谁来做？但如果为这些新移民提供的公共服务覆盖有限，孩子上学难，看病报销难，他们便无法安居乐业。存在了很多年的“留守”问题，也还会持续下去。

土地流转与户籍改革

增加城市中的学校和医院数量，可能还相对容易些，增加住房很困难。大城市不仅土地面积有限，而且由于对建设用地指标的管制，就算有土地也盖不了房子。假如用地指标可以跟着人口流动，人口流出地的用地指标减少，人口流入地的指标增多，就可能缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率。而要让建设用地指标流转起来，首先是让农村集体用地参与流转。我国的土地分为两类（见第二章）：城市土地归国家所有，可以在市场上流转；农村土地归集体所有，流转受很多限制。要想增加城市土地供应，最直接的办法是让市区和近郊的集体建设用地参与流转。比如在北京市域内，集体建设用地占建设用地总量的五成，但容积率平均只有0.3—0.4，建设密度远低于国有土地。上海的集体建设用地占总建设用地三成，开发建设强度也大大低于国有土地。[数据来自国务院发展研究中心邵挺、清华大学田莉、中国人民大学陶然的论文（2018）。]

关于集体土地入市，早在2008年党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里就有了原则性条款：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”但地方有地方的利益，这些原则当时未能落到实处。2008年后的数年间，地方政府的主要精力还是在“土地财政／金融”的框架下征收集体用地，扩张城市。

自2015年起，全国33个试点县市开始试行俗称“三块地”的改革，即农村土地征收、集体经营性建设用地入市以及宅基地制度改革。在此之前也有一些零星的地方试点和创新，比较有名的是重庆的“地票”制度。若一个农民进了城，家里闲置两亩宅基地，他可以将其还原成耕地，据此拿到两亩地“地票”，在土地交易所里卖给重庆市域内需要建设指标的区县。按每亩“地票”均价20万元算，扣除两亩地的复耕成本约5万元，净所得为35万元。农户能分到其中85%（其余15%归村集体），差不多30万元，可以帮他在城里立足。每年国家给重庆主城区下达的房地产开发指标约2万亩，“地票”制度每年又多供应了2万亩，相当于土地供给翻了一番，所以房价一直比较稳定。[“地票”价格和土地供应数据来自重庆市前市长黄奇帆的著作（2020）。]

2017年，中央政府提出，“在租赁住房供需矛盾突出的超大和特大城市，开展集体建设用地上建设租赁住房试点”[2017年发布的《住房城乡建设部　国土资源部关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》。]。这是一个体制上的突破，意味着城市政府对城市住宅用地的垄断将被逐渐打破。2019年，第一批13个试点城市选定，既包括北、上、广等一线城市，也包括沈阳、南京、武汉、成都等二线城市[2019年，国土资源部与住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市为第一批试点。]。同年，《土地管理法》修正案通过，首次在法律上确认了集体经营性建设用地使用权可以直接向市场中的用地者出让、出租或作价出资入股，不再需要先行征收为国有土地。农村集体经营性用地与城市国有建设用地从此拥有了同等权能，可以同等入市，同权同价，城市政府对土地供应的垄断被打破了。

所谓“集体经营性建设用地”，只是农村集体建设用地的一部分，并不包括宅基地，后者的面积占集体建设用地的一半。虽然宅基地改革的政策尚未落地，但在住房需求旺盛的地方，宅基地之上的小产权房乃至宅基地本身的“非法”转让，一直存在。2019年新的《土地管理法》对宅基地制度改革只做了些原则性规定：国家允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年，中央又启动了新一轮的宅基地制度改革试点，继续探索“三权分置”，即保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。强调要守住“三条底线”：土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损。在这些改革原则之下，具体的政策细则目前仍在探索阶段。

土地改革之外，在“人”的城镇化和户籍制度等方面也推出了一系列改革。2013年，首次中央城镇化会议召开，明确提出“以人为本，推进以人为核心的城镇化”。2014年，两会报告中首次把人口落户城镇作为政府工作目标，之后开始改革户籍制度。逐步取消了农业户口与非农业户口的差别，建立了城乡统一的“居民户口”登记制度，并逐步按照常住人口（而非户籍人口）规模来规划公共服务供给，包括义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等[在居民户口制度下，原城镇户口居民基本不受影响，原农业户居民可以继续保有和农村土地相关的权益（如土地承包经营权和宅基地使用权），且在社会保障方面同城镇居民接轨。]。2016年，中央政府要求地方改进用地计划安排，实施“人地挂钩”，要依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地计划，保障进城落户人口用地需求。[2016年，国土资源部联合五家中央部委印发《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》。]

户籍制度改革近两年开始加速。2019年，发改委提出：“城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。……允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。[国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》。]”目前，在最吸引人的特大和超大城市，落户门槛依然不低。虽然很多特大城市近年都加入了“抢人才大战”，放开了包括本科生在内的高学历人才落户条件，甚至还提供生活和住房补贴等，但这些举措并未惠及农村转移人口。这种情况最近也开始改变。2020年4月以来，南昌、昆明、济南等省会城市先后宣布全面放开本市城镇落户限制，取消落户的参保年限、学历要求等限制，实行“零门槛”准入政策。

一国之内，产品的流动和市场化最终会带来生产要素的流动和市场化。农产品可以自由买卖，农民可以进城打工，农村土地的使用权最终也该自主转让。人为限定城市土地可以转让而集体土地不能转让，用户籍把人分为三六九等，除非走计划经济的回头路，否则难以持久。就算不谈权利和价值观，随着市场化改革的深入，这些限定性的制度所带来的扭曲也会越来越严重，代价会高到不可维持，比如留守儿童、留守妇女、留守老人所带来的巨大社会问题。

城市化的核心不应该是土地，应该是人。要实现地区间人均收入均衡、缩小贫富差距，关键也在人。要真正帮助低收入群体，就要增加他们的流动性和选择权，帮他们离开穷地方，去往能为他的劳动提供更高报酬的地方，让他的人力资本更有价值。同时也要允许农民所拥有的土地流动，这些土地资产才会变得更有价值。

2020年4月发布的《中共中央　国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》），全面阐述了包括土地、劳动力、资本、技术等生产要素的未来改革方向。针对土地，《意见》强调“建立健全城乡统一的建设用地市场……制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见”。针对劳动力，要求“深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置。”总的改革方向，就是让市场力量在各类要素分配中发挥更大作用，让资源更加自由流动，提高资源利用效率。