我第1章“导论”中指出，中国官僚体制为国家治理提供了稳定的组织基础和微观过程。的确，历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是国家治理在中国疆土上数千年延续的组织形式和具体体现。对于今天的民众百姓来说，日常生活中无所不在的官僚制组织即是国家。然而，细察国家权力与官僚体制在实际运行中的关系，虽扑朔迷离交织重叠，但却有着隐约可辨的边界和各自稳定的运作机制和行为特点。如我在上一章提出的，国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的。正是在国家权力与官僚体制间紧密且紧张的关系中蕴藏着国家治理逻辑的深层密码。从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（或皇权）与“政府”（官僚体制）区别开来，进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色，为我们认识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点。

官僚体制与国家权力之间的关系是政府研究工作中尚未及深究的课题。宏观上讨论国家治理过程特别是以中央—地方、集权—放权为主题的研究工作时有出现（Oi 1995，Qian and Weingast 1997，冯仕政2011，周雪光2011，周黎安2008，曹正汉2011，渠敬东、周飞舟、应星2009，王绍光、胡鞍钢1993，董辅礽等1996）。这些研究大多将国家权力与官僚体制视为一体化组织而言之，其讨论也大多止于国家层面的大政方略、政策取向；其隐含的前提假设视官僚体制为国家权力的理性工具，故其实际运行过程可以忽略不计。微观上有关基层政府行为的研究工作尤为丰富，呈现出中国政府特别是基层政府运作的方方面面，如任务环境压力、工作节奏、执行政策过程中的各种应对策略（吴毅2007，杨爱平、余雁鸿2012，狄金华2010，王汉生、刘世定、孙立平1997，王汉生、王一鸽2009，荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等1998，赵树凯2010），以及不同领域中的行为表现，如“维稳”（张永宏、李静君2012，欧阳静2011，田先红2012），完成任务（周雪光、练宏2011，艾云2011，荀丽丽、包智明2007），以及近年来凸显的项目制运作形式（周飞舟2011，折晓叶、陈婴婴2011，渠敬东2012）等等。这些研究工作大多以国家政策落实过程而观之，以一事一地的场景或一政策一地方政府为关注点，点滴积累汇集成川，为我们展现了具体实在且丰富多面的基层政府形象和运作过程。但这些工作也没有跳出传统的国家—官僚体制一体化的窠臼。这些宏观或微观层次的研究工作隐含的理论想象是，国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织中的委托—代理关系。研究者大多是在国家权力（自上而下指令）给定的前提下，具体关注决策与执行过程的分离与问题，或决策者针对执行者的各种治理措施，等等。在这些具体场景和问题的讨论中，如此分析无可责备，但这一领域中林林总总的研究工作进一步提出了尚待回答的问题：这些散见各地、各领域乃至历史不同时期，但有着共性的政府行为与其所依托的国家权力之间是什么关系，在国家治理逻辑中扮演怎样的角色？进而问之，作为一个独特的历史现象，中国官僚体制这一稳定组织制度是如何延续和演变的？

在这一章，我以韦伯的“合法性基础—权威类型—支配形式”三位一体的理论思路和概念工具来思考、辨识官僚体制在中国国家制度的角色定位。具体说来，我着眼于中国社会中的国家支配形式及其合法性基础、官僚体制在其中的角色位置和相应的制度设置，以及由此产生的行为特点，并在一个广阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。我的研究出发点是，官僚体制作为一个特定的组织形态，其运作过程和行为方式有其内在机制，是可以分析的。我关注官僚制度这一组织形态背后的制度机制，特别是其合法性基础以及由此带来的一系列组织运作特点。官僚体制因其特定组织形态而有着内在的机制、过程和行为方式，但它不是自成独立体系的，而是宏大的国家制度的一个组成部分，依从在国家支配形式这个大的制度框架之下，随国家制度变化而扮演不同角色，经过了长期历史演化过程。由此，认识中国官僚体制有三条线索可循：一是其在国家制度中的结构位置，二是作为正式官僚组织的内在机制，三是大历史背景下的演变过程。中国官僚体制正是在这些多重力量作用下，在多重关系的制约互动中形成、演化并发挥作用的。

在以下的讨论中，我首先引入韦伯有关合法性基础、权威类型、支配形式的分析概念和理论思路。然后，从历史的角度来考察官僚体制在中华帝国国家支配形式中的位置角色。在这个基础上，我转向本章的中心问题，即官僚体制在当代中国支配形式中的位置角色及其相应的制度设施和行为特征。本章的结语部分讨论中国官僚体制在社会转型过程中面临的困难和挑战。

合法性基础、权威类型与支配形式：韦伯的视角

德国社会学家韦伯（Weber 1978）在20世纪初首先注意到了官僚组织这一组织现象，并将其放在社会历史比较分析的框架中，阐述了这一组织形式的特点和历史意义。在当代社会科学文献中，韦伯关于官僚组织的分析讨论在政治学（如Downs 1967）、社会学（如Blau 1963，Merton 1952）、组织学（如Crozier 1964，Wilson 1989）以及近年来的组织经济学（如Aghion and Tirole 1997）诸领域都有着巨大影响，官僚组织（bureaucracy）一词也成为社会科学的重要分析概念。

韦伯在两个层次上提出有关官僚组织的理论。其一是在组织学意义上，将官僚制作为一个特定的组织形态，着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点，以及组织成员即官员（bureaucrats）的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，以及由此产生的循规行为和文牍主义现象。用当今的社会科学术语来说，在这一层次上韦伯关注的是官僚体制的内在组织机制和运行过程。其二是在历史比较分析层次上，将官僚制作为一种特定的国家支配形式（form of domination）与历史上的其他支配形式加以比较，用以阐述不同社会的组织方式，社会内部的权威关系及其合法性基础。这两个层次相互关联：官僚制组织中的权威关系建筑在特定的合法性基础之上，而官僚制组织形式及其合法性基础构成了官僚制国家的基本元素，折射出了后者运行的历史渊源和内在机制。如此，官僚体制体现为内部结构、权威类型到合法性基础等要素相互关联的一系列制度设施。

但是，望文生义地将韦伯理论应用于分析中国官僚体制也极易引起误读。这是因为韦伯意义上的官僚组织体制与中国土壤生长起来的官僚体制迥然不同，有着质的区别。这一点韦伯在借用中国官僚制进行比较历史分析时即已指出。按照韦伯的说法，中国的官僚体制是植根于古老的地基上延续下来的，而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了（韦伯2004a：219）。这不是说韦伯理论对于分析中国官僚体制没有益处；恰恰相反，这一历史比较视角对于理解中国官僚体制极具启发意义。但我们需要澄清韦伯的组织形态学分类及其相应的国家支配形式，才能使得其理论思路和分析概念在下述分析中具有针对性。因此，我们的讨论首先始于韦伯有关支配形式的理论思路。

我将韦伯有关国家治理模式的思路概括为“合法性基础—权威类型—支配形式”三位一体的分析框架。在韦伯看来，任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。也就是说，“任何权力一般都有为自己之正当性辩护的必要……究其实，任何支配的持续运作，都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”（韦伯2004b：19）。在这个意义上，权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力。从这一思路出发，韦伯提出了权威的三个“理想类型”（ideal type）：传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。所谓理想类型即是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括，以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在；也就是说，实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征但同时兼有其他类型的成分。

韦伯笔下有关“权威”的理想类型不仅具有分类学的意义，而且蕴含着各自的内在运行机制。韦伯进而提出，不同的权威类型有着不同的合法性基础和相应的制度安排。例如，传统权威，顾名思义，是从历史上传承下来的习俗传统中得到合法性，如传统社会中的长老权威从沿袭已久的文化传统中得以维系和延续。卡理斯玛权威则是以领袖的超凡禀赋来获取追随者的认同拥戴，从而得到其合法性基础，这在社会运动如农民起义和各类集体行为中尤为突出。法理权威则是依据民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础，例如经过选举程序产生的领袖或代表。由此可见，不同类型的权威模式隐含了权威支配者与受权威支配的民众之间的不同关系。

韦伯在其历史社会比较研究中，以上述三种权威类型为基础，进一步提出了相应的三种“支配形式”（forms of domination）的理想类型，即官僚制、家长（产）制和卡理斯玛制。这里所说的“支配形式”这一概念，依韦伯著作已有中文版本翻译而从之，是指行使控制或统治权力的方式。在韦伯的讨论中，“支配是指这样一种情形：支配者所明示的意志（‘命令’）旨在影响他人（被支配者）的行为，且确实对其行为产生了一定社会意义上的影响，即被支配者犹如把命令的内容当作自己行为的准则。从这一关系的被支配者一端来看，这一情形可称为‘顺从’”（韦伯2004b：8）。在宏观层面上，韦伯所说的“支配形式”实际上是指一个社会中国家政权的基本组织形式；在这个意义上，韦伯意义上的支配形式与本书关注的国家治理的制度逻辑密切相关。

韦伯的贡献不仅仅是提出了这三个理想类型，而且是发展出了一系列概念分析工具和特定的理论逻辑来讨论合法性基础与支配形式间的相互关系，以及这些支配形式赖以存在的制度基础，特别是比较分析了这些支配形式在历史上不同社会形态中的体现。从这一分析逻辑来看，不同的支配形式有着各自不同的合法性基础。也就是说，任何政权都必须找到与其统治即支配形式相应的、持之有据的合法性辩护，并繁衍出与之匹配的制度设施。在家长（产）制支配形式中，传统权威通过人们对家长或首领权力遵从的传统习俗为其合法性提供了基础。因此，弘扬传统的礼节仪式等制度设施不断强化人们对传统权威的认同，延续了传统权威的合法性基础。在官僚制中，法理权威与正式程序之间有着密切关系，故特别强调维护程序公正、法理面前人人平等的基本原则，以此作为其行使权力的合法性基础。卡理斯玛权威建立在领袖的超凡禀赋之上，因此，如何不断创造“奇迹”以显示其超凡禀赋和如何保持“追随者”对这一禀赋的认可与服从，成为其合法性基础的关键所在，也诱发了相应的制度安排。在韦伯看来，某一支配形式有着其特定的权威类型和合法性基础，与其他合法性基础可能有着兼容的困难。例如，家长制支配形式依赖于传统权威。一旦把传统权威如长老权威放置在法理制度中（如一人一票的选举）就会产生紧张，其传统权威基础随之瓦解，家长制支配形式亦难以为继。同样的，法理权威也难以建立在墨守成规的传统基础上或者领袖的超凡禀赋上。

然而，现实世界中的支配形式更可能是以某一理想类型为主，兼有其他类型的特点，即实际运行中的权威可能有着多重的合法性基础，这是因为历史上的合法性声称可能在演变过程中得以保存延续下来，与新的支配形式嫁接交融为一体。例如，法理权威基础上的制度设施（如最高法院）或领袖（如民选首领）也可能兼有卡理斯玛权威的色彩。多重合法性声称虽然渊源不同，在不同场景不同时期可能各有侧重从而相安无事甚至互相强化。但在其他情形下，这些不同合法性基础的共生并存则可能有着不兼容的困难，引起国家运行过程的紧张、矛盾和不稳定性。这些张力和不稳定性恰恰折射出国家支配形式的各种要素成分，及其关联与特点。简言之，支配形式与其特定的权威类型、合法性基础之间有着紧密关联，通过一系列稳定的制度设施和实践延续之。正因为此，我们可以从“合法性基础—权威类型—支配形式”的关系背后解读国家的治理逻辑。

在具体分析中国国家支配形式和官僚体制之前，我们首先在这个大的理论背景下简要概括一下韦伯意义上的官僚制支配形式。与传统的组织如家庭、作坊、村落、宗族相比，官僚制组织的突出特点是其等级分明的正式结构，上下级间命令指示以文书形式传递，官员的行事作为有正式规章制度的约束，官员有职业生涯，其录用晋升有正式程序规则（参见Weber 1946：196—239）。正因为此，官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点，适应了现代（资本主义）市场经济的需要，成为现代社会的基本组织形式。韦伯提出，官僚组织是建立在法理权威基础之上的，即其合法性以正式规章制度和程序为依据，以官僚组织的“即事性”和结构地位而不是以个人禀性作为行使权力的基础。

韦伯（2004b）提出，在宏观层面，官僚制也可能成为社会中的一种特有支配形式，其合法性基于“一个（经由协定或指令）特意制定的理性规则体系。在这一制度中，当根据规则所‘委任’的支配者要求被支配者服从时，这一要求具有通常的约束性规范的力量……只要符合规则运作，那么支配者的权力即是正当的”（第20页）。如此，官僚制支配形式与其特有的权威类型及其合法性基础有着一致的制度逻辑。官僚制的一个突出特点是具有即事化的倾向，即以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩。正是在这个意义上，韦伯认为官僚制可以成为民主宪政的基础：“与小规模同质性组织中的民主自治形式不同，官僚制不可避免地伴随着近代出现的大众民主制度。这一情形源于官僚制特有的原则，即基于抽象规则来行使权威。而抽象的规则来自‘法律面前人人平等’的要求，对‘特权’的憎恶以及反对‘因事而异’方式行事的基本原则。此一（遵守抽象规则的）原则同样也来自官僚制之得以成立的社会前提条件”（第58页）。这段话的英文与中文翻译都有些佶屈聱牙，但扼要来说，其意思即是民主制度与官僚制在注重规则、法律面前人人平等的合法性基础诸方面很是一致。相比之下，传统权威着意维护传统使然的等级秩序，卡理斯玛权威注重领袖魅力和追随者的服从，均与“基于抽象规则”的合法性基础难以兼容。

但韦伯（2004b）同时指出，官僚制作为一个高效率的治理工具，也可能与其他的支配形式相结合，为统治者所用。“因此，官僚制与民主化的携手并行，尽管这一情形通常存在，但不能太过夸大。在一些情况下，封建支配阶层也利用了官僚制为其服务”（第69页）。也就是说，官僚制作为一个组织形式可能存在于不同的支配形式之中，正如官吏角色在各种社会形态中均可观见，但其运作和特点不可避免地为不同的支配形式所重新塑造。我们不妨将官僚体制放在官僚制支配形式与家产制支配形式中做一对比。如上所述，在官僚制支配形式中，官僚权力来自正当的程序规则。而在家产制支配里，官吏权力的合法性基础乃是传统权威，官吏“‘可以’任意行事，只要他不违反传统的力量以及支配者的利益……官僚制行政之具有明确拘束力的规范与规则，在此付之阙如”（第131页）。因此，“与官僚制中的官僚不同，家产制官吏的地位来自于他对支配者的臣属关系……家产制官员的职务忠诚并非针对即事化任务的即事化忠诚，而是基于一种婢仆对于主人的忠诚，基于对支配者有着无限义务的人身依附关系之上”（第132页）。正是在这里，我们看到了中国历史上官僚体制的影子。

韦伯理论提供了一个特定的理论视角来审视国家治理的制度逻辑，以及官僚体制在国家制度层面的位置和角色。可以将韦伯的理论视角与王亚南的阶级分析加以对比，以明两者之区别。王亚南（1981）的《中国官僚政治研究》初版于1948年，运用马克思主义阶级分析的理论视角阐述了中国官僚作为一个阶级整体的历史演变过程，特别是从政治经济学角度分析了官僚制与中国专制政体的制度渊源。例如，王亚南指出了官僚体制与特定生产方式之间的关系，其经济基础和阶级利益等等，这些都是韦伯所未及关注的。与王亚南的研究相比，韦伯理论思路则提出了一系列不同的研究问题：第一，我们不仅要关心权力本身或其运行的政治制度，而且要关注权力运作的依据，即合法性基础，这为我们认识各种权力，如皇权与官僚权力之间的关系，以及由此衍生的相应的制度设施和制度逻辑提供了一个新的视角。其次，韦伯有关官僚制的讨论指出了正式组织本身的一系列特点，有助于我们认识官僚体制内在机制，以及由此产生的组织行为。最后，韦伯理论蕴含了不同支配形式和合法性基础之间在一定条件下的融合和转化，如卡理斯玛权威经过常规化，可以融入法理权威。但这些转化过程可能因权威类型、支配形式和合法性基础间错位而产生紧张和冲突。韦伯的分析概念和逻辑思路提供了一种洞见，帮助我们透视那些纷繁交错的权力运作现象背后的稳定制度机制及其内在张力。

讨论至此，我们需要分析的问题也浮现而出：中国社会长期存在的官僚体制是不是韦伯意义上的官僚制支配形式？如果不是，它与更大的国家支配形式是什么关系？它的合法性基础是什么？中国官僚体制与国家支配形式之间的关系如何塑造了相应的制度安排和运作特点？

君主官僚制：中国国家支配形式的一个历史考察

以上提及，中国官僚制度存在历史之长、成熟程度之高，是中华文明的一个独特现象。它为中华帝国的数千年延续提供了稳定的组织基础，这一历史遗产在当代中国仍然随处可见。韦伯本人的比较历史分析也以中国官僚体制作为一个特有现象来阐述讨论不同的支配形式。欲认识当代中国国家治理的制度逻辑，特别是官僚体制在其中的位置，历史的视角为我们提供了一个极好的切入点。

从韦伯理论的角度来看，在中国历史上，国家治理以皇权为中心，表现为家产制支配形式。如韦伯（2004b）所说，“当君侯以一种人身的强制，而非领主式的支配，扩展其政治权力于其家产制之外的地域与人民，然而其权力的行使仍依循家权力的行使方式时，我们即称之为家产制国家”（第103页）。韦伯（2004b）针对中国历史上皇权与官僚权力两种权力共生的特点，将其支配形式称为“家产官僚制”并详加讨论（第159—164页）。当代学术界认同这一思路，将之具体表述为“君主官僚制”（孔飞力1999［1990］）。在这一支配形式中，皇权与官僚权力双重权力并存治国，其中皇权或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具。然而，官僚体制并不仅仅是皇权可以随心所欲运用的治理工具，而是有内在运作机制的有机体。这一点从明朝皇帝几十年不理朝政而国家依旧运转如常这一令人瞠目的现象可见一斑（钱穆2001，黄仁宇2006）。

韦伯的理论视角帮助我们透视君主官僚制的内在逻辑：与韦伯式官僚体制不同，中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的，而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下。因此，对中国官僚体制的认识始于对国家支配形式的分析，只有明了这一支配形式和官僚体制在其中的位置，才能解读由此而来的一系列制度安排和组织特征。

首先，在这一支配形式中，皇权与官僚权力有各自的合法性基础。皇权以其专断权力为特征，“皇帝权力的范围，是涉及全领域的，它不容许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君，此乃皇权之特性”（西嶋定生2004：43）；换言之，“君主专制制度，从一建立起，其基本点便是君主享有至高无上，超越一切制度、法律的权力”（祝总斌2006：38）。皇权建立在传统权威与卡理斯玛权威兼而有之的合法性基础之上，即一方面来自传统权威的祖宗之法，另一方面来自君权天授的卡理斯玛权威，体现在德治天下。在这个基础上，皇位的嫡长子继承制度，在中国帝制中是天经地义的。这些合法性渗透于日常生活中的各种制度设施上：儒学经典、科举制度、官僚体制、君臣关系、礼仪程序等。对于广大民众来说，皇权成为自然秩序（尾形勇2010［1991］，陈旭麓1991；阎步克1996）。

与皇权的合法性基础不同，中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”。这一合法性基础与韦伯意义上的官僚制支配形式有本质上的区别。表面上，中国历史上官僚体制的许多特点例如择优录取、等级结构、繁文缛节等，都与韦伯式官僚体制甚是相似。但在君主官僚制中，官僚体制不是独立的，而是依附于皇权统治基础之上；皇权与官僚权力两者有次第分明的主从关系。如韦伯所描述的家产制官员一样，中国官僚制中的官僚对于皇权有着人身依附的臣属关系。我们从一系列的制度安排可以看到这一关系（吴宗国2004，楼劲、刘光华2009，瞿同祖）：（1）官员的录用、拔擢、流动、罢免等生杀予夺大权最终握于君主之手；（2）各级官员在各地、各位置上的所作所为来自于皇帝的授权，其职能为代皇帝行使权力；（3）官僚体制发展了一整套的规章制度用以传递指令、下达任务、考核评定等等，但皇帝在各个环节都有最终的决定权和任意干预的专断权力。也就是说，皇权是这一支配形式中的最高权力，凌驾于官僚权力之上。

其次，在君主官僚制支配形式中，皇权与官僚权力在合法性基础上既交融又紧张。一方面，如上所述，皇权与官僚权力在等级地位上有着明确的主从关系，但另一方面，如列文森（2000［1958］）所言：“从一开始，传统的中国官僚制度和君主制度就存在一种既相互依存又彼此排斥的关系”（第156页）。“直到传统时代的结束，代表中央权力的君主，都一直在从事着反对官僚扩张其私人利益的斗争；而同时，抵制君主这些压力的儒家官僚则把这些压力说成是君主使天下为私产，并因此而丧失了对公共福利事业的道德关心的行为”（列文森2000［1958］：213）。汪晖（2003）指出，中国历史上的“天理”（至少在宋儒那里），就蕴含着“分权要求”（第65页）。这一关系渊源于中国儒教的政治文化中：儒教试图以道德治国，将天子作为道德的化身，同时又用道德礼教来约束天子和臣民。在这一政治文化中，一方面，君受天命的卡理斯玛权威和传统权威的混合型基础使得皇位具有至尊地位；官僚权力的合法性基础来自君主授权和相应的制度安排，如录用人才的科举制度，拔擢的考核制度等等。另一方面，君主需要依赖官僚权力实施统治，汲取资源，昭示德政，正是各地流动的官员体现了皇权所在。体现传统权威的圣人经典成为制约君主行为的束缚；身兼儒教文人的官僚扮演着两种身份，既在权势上依附君权又在道德上约束君权。例如，“言官”或其他官员可以引用“祖宗之法”，借用“天道”显现的灾难来规谏皇帝，从道德规范上约束皇帝的行为，如此事例史上屡见不鲜。可以说汗牛充栋的史书所展示的正是如此精心编撰修订而成的皇权与官僚权力相辅相成又紧张对峙的历史。因此，两者间的交融和紧张渗透于其合法性基础之中，以或微妙或激烈的形式表现出来。如列文森所言，正是在君主与官僚互相依赖又互为钳制的矛盾中，君主专制体制产生了活力。

再次，皇权与官僚权力还存在着组织制度上的紧张。王亚南（1981）从阶级分析角度讨论了官僚阶级的利益集团与皇权的矛盾冲突。这些矛盾也有其组织学渊源。由于国家治理的规模，皇帝的统辖权只能由官僚体制代为行使；因此，君主官僚制在实际运行中实行的是官僚制基础上的“分权制”。从韦伯意义上来考察，一方面，官僚制的合法性基础来源于自上而下的授权，但另一方面，官僚体制作为一个等级有序、稳定运行的组织，发展起其内在机制和规则制度来处理日常事务、应对危机和安身立命。皇帝不理朝，而官僚体制可以自行运转，维持王朝延续，正说明这一体制有其自身运作的机制。这些内在机制运作使得官僚过程与皇权利益分离，时常激化皇权与官僚权力之间的矛盾（孔飞力1999［1990］，黄仁宇2001b）。祝总斌（2006）的研究指出，历代官僚制度中发展出了各种制度规则对皇权的独断专行加以节制。例如，“在明代，表面上废去宰相，君主独断专行更加厉害，实际上发展的结果是，君主行使权力时在制度上受到的限制比过去更大，想要独断专行的困难更大了”（第36页）。在这个意义上，皇权面对着整个官僚体制的束缚与抵制。

组织基础上的紧张还体现在官僚体制中的非正式制度对皇权的潜在威胁。非正式制度是指在组织正式权威结构之外产生的人际关系和行为模式，在官僚组织中普遍存在。它们削弱了正式制度，但可能有利于组织内在灵活性，是对刚性的正式制度的一种补充和修正（Blau 1963，Crozier 1964）。中国官僚体制的一个鲜明特点是，一方面在录用、委派、流动、晋升、考察诸方面有成熟完整的规章制度（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］，阎步克2010）；另一方面以同门、同乡、同事所构建的人情关系网络繁衍交织、派别林立、延绵不衰，作用尤为突出。我们可以从正式制度和官员应对行为这两个方面来究其渊源。从正式制度上来看，这是君主官僚制的必然产物。君主的专制权力凌驾于官僚权力之上，不受官僚体制规则的羁绊，这意味着君主的意志可以随时打断、叫停官僚体制按部就班的运转（周雪光2012b）。因此，官僚体制断然不可真正制度化，将其行为建立在程序规则即法理权威基础上，因为这样将极大削弱甚至否定君主的专断权力。这一努力既不会为君主所接受，也无法在君主官僚制的支配形式下找到合法性基础。欲确保君主专断权力的有效行使，各级官员也需要对其下属拥有类似的权力以执行、实施自上而下的专断指令。换言之，如果各级官员没有类似的专断权力，他们就无法实施君主的意图，无法打断官僚体制的运行或改变其轨迹。所以，专断权力在官僚体制逐级复制是这一支配形式的逻辑结果。

一旦官僚制度不能建立在程序规则基础上，则为非正式制度弥漫盛行敞开了大门。对于生活于其中的官僚来说，向上负责制造成了极大的不确定性。在人事管理上，尽管君主试图用道德约束辅以严刑峻法来一统官员行为，但面对庞大的官僚体制，即使评判标准得当也只能通过各级官员来具体实施，导致了形式上的集权制而实质性的分权制，即实际权力掌握在上司的专断权力手中，结果是“上之于下，爱则援破格之词，恶之则以成法相诘”（刘师培1999［1907］：203）。面对皇权或代表皇权的权威，官僚组织中的上下级之间有着相依为命的关系：上级依赖得力可靠的下属来完成任务或掩盖问题；而下级依靠上级的赏识和关照以求进取，或在出现问题时得到庇护。建立在各种关系网络中的庇护关系、山头、宗派于是滋长丛生，形成所谓的封建土围子。如此，官僚体制的实际运行常常对一统的皇权构成了巨大威胁。

以上，我们从韦伯的比较历史视角及其有关“合法性基础—权威类型—支配形式”三位一体的理论思路讨论了中国历史上的君主官僚制，官僚体制在这一支配形式中的位置角色以及皇权与官僚权力之间的紧张。这一支配形式中的制度性矛盾意味着，皇权与官僚权力之间的关系微妙复杂且意义重大，即君权强，则官僚体制为用；君权弱，则官僚体制自行其是。官僚体制的内在机制使其与君权保持着若即若离的关系：庸君临朝，官僚体制可以自身机制维持之；暴君当道，官僚体制或推波助澜、助纣为虐，但也可能成为缓冲器来减缓其危害；强君欲振兴政纲，则必重新整顿与官僚体制的关系，为己所用。两者在长期历史演变过程中相互钳制、相互适应、修订增补，有明显的途径依赖。当代中国官僚体制正是在这一个大的历史演变背景下演化发展而来的，与之有着千丝万缕的传承关联。

“君主官僚制”的延续与转型：当代中国官僚体制分析

当我们穿越晚清危机、维新变法、辛亥革命、军阀割据、民国时代，来到1949年以后的中国，随着帝制消失而皇权不再，历史上的皇权与官僚权力之分似乎不再合乎时宜。但我以为，在理论分析上，仍然有必要将居于最高权力地位的执政党及其领袖与其下的官僚组织区分开来。为了表述的方便，我将这两种权力简称为国家权力与官僚权力。这一区分不仅有着理论分析上的意义，也体现在中国实际执政过程之中。在各类施政文件中，前者常常以“党和国家”的形象出现，而后者则以“各级干部”和“基层干部”概而言之（参见中共中央文献研究室1996）。毛泽东对官僚体制的反复批评指责和党内外频繁的整党整风运动都表明，体现最高意志的“国家”和具体操作的官僚体制之间在实际运行过程中的确存在着经常性紧张。

欲分析当代中国的官僚体制，我们不妨沿着韦伯的视角尝试回答这样两个问题：当代中国国家支配形式是怎样的？官僚体制在这个支配形式中是怎样的位置？党与其他权力执掌者一样，有为其行使权力的合法性加以辩护的必要。而这一合法性基础可以折射出其支配形式和相应的制度建设，以及官僚体制在其中的位置。

依韦伯的三个权威类型而察之，我以为，当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上。法理权威与卡理斯玛权威混合兼容的合法性基础在当代社会时常可见（Eisenstadt 1968，Shils 1975）。但在当代中国，这一混合型基础中的两种权威未及交融熨合，法理权威根基肤浅而卡理斯玛权威强势以行，后者的意志几欲冲破前者的羁绊；这些紧张一直存在，暗流涌动，并时常以极端形式爆发而出。下面我从“合法性基础—权威类型—支配形式”这一视角讨论中国支配形式的基本特征，及其在近年来的危机与转型的努力。

卡理斯玛权威为实的支配形式

在中国共产党执政肇始的20世纪中叶，中国大地经过了辛亥革命、北伐战争、抗日战争、解放战争的涤荡，中华帝国的双重合法性即传统权威和卡理斯玛权威都受到质疑和深刻撼动，特别是皇权继承的传统合法性不复存在。虽然儒教文化仍浸润于人们日常生活之中，但儒教基础上的传统权威已经不能成为国家权力的合法性声称。民主宪政的法理权威已经成为20世纪现代国家不争的合法性基础。建国伊始，新中国的合法性几无争议地建立在这一形式之上，体现在人民代表大会和党内外的选举任命等一系列制度安排之上。但在一个经历了数千年君主官僚制、浸濡于儒教文化中的传统中国社会，法理权威并没有真正植根，所以，在国家运行的实际过程中，执政党并不是将其执政合法性基础建立在法理权威之上。而中国历史上皇权的另一个合法性基础——卡理斯玛权威——以新的形式成为执政党的实质性权力依据，执政党的种种做法的确是在倾注精力来塑造卡理斯玛权威。

这是历史的选择。如韦伯所言，卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。中国共产党在早期经历中命运多舛，领导更替频繁，后经过长征以及延安时期，逐渐稳步壮大，形成了以毛泽东为中心的稳定领导核心，毛泽东的卡理斯玛权威已经崭露头角（韩金铃2007，高华2000）；随后经过艰苦卓绝的军事斗争，从小到大，在出乎意料的短时间里夺取政权。在建国前后以摧枯拉朽的气势夺取政权、平定时局。台湾史学家陈永发（1998）注意到，共产党在建国初清除各地土匪武装，仅仅“经过头一年的清剿，地方‘军事割据’的扫平已在中共掌握之中。专就这一点来说，中共之‘平天下’，比传统朝代顺利多了，更比国民政府有效多了”（第468页）。这一切都为超凡禀赋的卡理斯玛权威提供了有力的印证。卡理斯玛权威需要用政绩（即韦伯意义上的“奇迹”）来证明它的超凡禀赋，这也体现在毛泽东在建国后通过“国家运动”在经济上激进发展的一系列做法（冯仕政2011）。建国初期的抗美援朝战争，国内经济的迅速恢复和发展，社会主义公有体制的建立，这些做法的功过是非世人仍争论不已，但有一点可以肯定，即这一切摆脱了近代以来中国积弱贫困、列强鱼肉的经历，的确是中国共产党的辉煌成就。在经过了战争动荡，民生凋敝，丧权辱国的民族危机之后，中国大地有期冀奇迹、崇尚伟人的卡理斯玛权威的肥沃土壤。建国前后执政党所作所为的一系列政绩都强化了执政党特别是毛泽东的卡理斯玛权威。因此，我同意冯仕政（2011）的判断，“用韦伯的观点来看，中国1949—1976年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威”。

卡理斯玛权威的一个重要渊源是“追随者”的认可和服从，这也是中国共产党的鲜明特点。中国共产党在夺取政权的历史过程中就与民众发生了密切的关系，建国以后，“群众路线”成为其执政方针之一。如冯仕政（2011）的研究显示，建国以来的各类群众运动可以从毛泽东卡理斯玛权威的角度加以解读。一方面，卡理斯玛权威可以有效地动员群众来投入到政治、经济和社会诸方面的建设过程中，另一方面，群众运动又持续强化了群众与领袖间的关系。这一卡理斯玛权威在“文革”中达到了登峰造极的地步。王绍光（2009［2005］）的研究强调“文革”参与者按照自己的理性判断和利益卷入“文革”，但他也清楚意识到毛泽东的卡理斯玛权威所在：“我们或许应该将‘文化大革命’运动的参加者称为‘理性的真正信徒’，原因是他们确实将毛泽东视为‘具有超自然能力的天生奇人，或者至少是天赋异禀的人’，他们愿意全身心投入到毛的事业中，而不管这个事业是什么样的事业”（第253页）。

韦伯指出，卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难，因此可能会经历一个“常规化”（routinization）的过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上，使得这些组织设施具有卡理斯玛权威的禀性，涂上“神圣化”的色彩。建国以后，作为执政党的中国共产党正是经历了这样一个卡理斯玛化过程。中国共产党光荣的革命史、工人阶级先锋队的称谓，都放射出这种超凡禀赋的光芒，而其领袖毛泽东则更是这一权威的化身。执政党卡理斯玛权威的常规化体现在一系列的制度安排上，如党政的主从关系、红专的人事制度、常规与运动的双重过程等等（周雪光2012b）。如韦伯所言，在经过常规化过程后，“卡理斯玛支配事实上已与其他结构原则密不可分地结合在一起，而变成只是经验的历史图像里的一个成分，这种往往已面貌模糊、难以辨识的变形，也唯有在理论的观察下才能解析得出来”（韦伯2004b：280）。如是，实质上的卡理斯玛权威在形式上与法理权威融为一体，成为当代中国的支配形式。

官僚体制在支配形式中的位置角色

中国官僚体制在这一国家支配形式中扮演什么样的角色呢？在这里，我们看到了中华帝国历史上“君主官僚制”长长的影子。在中国，作为最高权力中心的党与官僚体制之间仍然是主从关系。换言之，虽然国家支配形式已更替，但其官僚体制的结构位置一如中国历史上的官僚体制，其合法性仍然源于自上而下的授权，仍然体现在“向上负责制”的一系列制度安排之上，但国家与官僚体制间的主从关系有了新的演变。

首先，国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化。如前节所述，在传统君主官僚制中，文人官员有行使官僚权力和实践儒学礼教的双重角色，因此受到官僚等级制度和道德礼仪准则的双重约束。而后者同样也是皇权的约束机制，体现在言官、廷议、“罪己诏”等各种仪式之上（钱穆2001）。在当代中国，新的国家支配形式摒弃了传统权威及其与之俱来的政治文化，这些制度性约束也随着传统权威合法性一并消失了。在正式制度上，最高领袖借用列宁式政党的组织形式，行使卡理斯玛权威和严密的组织纪律，对于官僚体制有更多的约束和动员能力，并体现在一系列的制度安排之上。以人事制度为例。与帝国的文人官员进可“学而优则仕”退可“采菊东篱下”不同，在当代中国官僚体制中，官员身处职业生涯阶梯之上，骘罚臧否，全面覆盖，而且只能在政府内部封闭、狭窄的人事“市场”中流动，几无“退出”渠道。因此，国家与官僚间的主从关系较之历史上君主与官僚间特为尤甚。

其次，随着执政党经过卡理斯玛权威的制度化过程，官僚体制有了历史上前所未有的扩展，延伸到社会各个领域与角落。卡理斯玛权威不能是空中楼阁，需要建立在社会中心价值制度之上，得到追随者的认同和拥戴。如艾森斯塔德（Eisenstadt 1968）指出，“人们追求意义、一致性和秩序，并不总是在那些超乎寻常的情形中、那些只存在于极端断裂的情形中或者病态的人格中寻找，也可能在那些稳定的社会情景中寻找，而这种寻求不得不关注在社会结构中或者生活空间的某些具体方面”（第xxvi页）。因此，打造新型合法性基础需要不断通过各种活动来加强国家与民众的纽带，以便强化人们认可、服从卡理斯玛权威的意识。这一点与历史上的帝国相比有了重要变化。虽然帝国有着成熟的官僚体制，但因其“简约国家”执政理念有意控制政府规模，官僚体制向基层社会的延伸很是有限（Kuhn 2002，Skinner 1977，黄仁宇2001b，黄宗智2007）。国家与民众间关系更多的是通过传统权威的“道德治国”维系，即儒教传统中强调等级次序，寓教化于日常生活的言传身教和文化实践。皇权的卡理斯玛权威也更多地体现在繁文缛节的礼仪形式之中。而在当代中国的国家支配形式中，国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础，是执政党行使权力的合法性诉求基础。

官僚体制对这一合法性诉求，从两个方面提供了有力的支持。其一是组织上实现意识形态一统化和话语垄断权。卡理斯玛权威建立在追随者对其超凡禀赋的信仰之上；不难理解，任何挑战卡理斯玛权威的话语都会弱化甚至瓦解其合法性基础，因此话语垄断权是维系卡理斯玛权威的关键所在。建国以后，国家逐步通过官僚体制介入、控制以至垄断意识形态相关的领域，有效地杜绝了质疑或挑战卡理斯玛权威的潜在可能性，如此制度安排可以说是这一支配形式的逻辑结果。其二是通过官僚体制将民众组织起来，以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系。在这里，组织纪律成为卡理斯玛权威的重要手段。如韦伯（2004b）所说，“惟有以其内部非常严格的纪律为手段，方能维持其对被支配者确实有效的强势”（第333页）。在中国，这一组织形式达到了历史上前所未有的程度，从城市到农村社会的各个领域和角落都被高度组织起来了。革命教化的向下渗透与组织起来的社会相得益彰，成为执政党的日常工作环节。各级党务部门和管理机构有着特设的宣传部门、政治工作部门，其职责即是通过一系列的组织起来的政治活动，如动员、讲用、交流、政治教育、整党整风等等，将一般民众通过工作单位、居住组织引入到政治教化过程中。简言之，政治教化不再如帝国时代那样是寓于日常生活中的仪式象征和道德约束，而是建立在一个严密组织的官僚体制基础之上。

此外，卡理斯玛权威需要不断创造政绩来证实和延续其超凡禀性。卡理斯玛权威与民众的密切关系也反映在一系列提高人民群众生活水平和社会地位的努力之中（Zhao 2001）。在这里，通过官僚体制将民众组织起来，可以更为有力地实现领袖的意图。我们从建国早期的一系列经济发展举措不难看到如此这般的种种实践。冯仕政（2011）对此有很好的讨论，特别强调了卡理斯玛权威与“国家运动”之间的关系。在这里，稳定的官僚体制也起到了重要的组织作用。城市中的国有化、资本主义工商业改造和经济建设，农村的农业合作化、人民公社，以及全国范围的“大跃进”等等，欲实现这些抱负宏大的理想目标，若没有一个强有力的官僚体制来推动实施则几无可能，甚至无从想象。可以说，正是列宁式政党的官僚体制为中国的卡理斯玛权威提供了一个坚实的组织基础。

以上，我讨论了中国官僚体制在当代中国支配形式中的位置和意义，特别是它与执政党及其领袖之间的关系。这并不是说，执政党及其领袖的所作所为总是在理性地、有意识地构建其卡理斯玛权威。以上所描述的演变趋势是我们对国家支配形式及其内在机制在理论上的抽象和解读。在实际运行中，这些做法更可能反映了执政党及其领袖在推行其政策、实现其抱负时尝试不同策略的试错过程，从而存优去劣的结果。有心种花也罢，无意插柳也罢，随着国家治理深度和广度的延伸，中国官僚组织的规模和复杂性在当代都有了史无前例的扩展，其特定的内在机制、行为方式以空前未有的程度充斥于社会各个角落。

卡理斯玛权威及其合法性基础塑造了党与官僚体制间的主从关系，但是它无力改变官僚体制作为一种特定组织形态的内在机制。官僚体制的等级机构、文牍制度、职业生涯、正式和非正式权威都不可避免地影响着活动于其中的官员的思维方式、行为方式。随着组织规模的扩大和复杂化，其治理方式、激励机制、权力分布和组织结构的种种特点也随之放大彰显了（Crozier 1964，Merton 1952，Wilson 1989）。当代中国官僚体制与历史上的官僚体制有诸多类似的特点，又因为它与新的支配形式间的关系和空前规模，而表现出了新的组织方式和行为特点，择其主要方面归纳讨论如下：

（一）垄断权力逐级复制。卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施，一个重要后果即是，在国家意图的贯彻实施过程中，专断权威也不得不随之授权于各级政府官员。这一取向一如上述君主官僚制中专断权力逐级复制的逻辑，即非如此则最高专断权力无法实施之。也就是说，当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程之时，其下属各级官员也必须拥有类似的专断权力，方能打断常规过程，有效地实现领袖意图。高度组织性是通过具体的制度安排实现的，特别体现在各级官僚体制在所辖区域或领域中的垄断权力。因此，在以卡理斯玛权威为实的支配形式下，向上负责制的官僚体制有强大的组织能力。这一向上负责制的特点是：自上而下的动员能力强大且有效，但自下而上的传达反馈有限。组织的效率即执行指令的动员能力，来自分工协作相宜，其组织结构、资源配置、思维理念、行为方式相互配套。一个“向上负责”的组织结构，其核心任务是高效率地完成自上而下的任务，为此构建的组织形式和过程则有悖于自下而上传达民意的职能。也就是说，若这一组织同时兼有传递自下而上信息的任务，那么难免在执行过程中网开一面，其任务执行的强度大打折扣。因此，向上负责制组织机制与理想中的“上传下达”职责之间有着内在悖论。向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具，但随之而来的自下而上信息传达不畅则难以避免。值得指出的是，这一状况与卡理斯玛支配形式的逻辑是一致的：卡理斯玛权威不是基于自下而上的授权；恰恰相反，民众只是追随者，听从卡理斯玛权威。如此，法理权威基础只能徒为形式。

（二）从“向上负责制”到“向直接上级负责制”。在卡理斯玛权威支配形式下，自上而下授权是官员听命于国家权力的制度安排，一如帝国历史上的官员向上对皇权负责。但由于国家治理的规模和广度，历史上皇权不得不委托各地官员“代理”，这一制度在当代中国并未真正改变：实际权力的行使只能下放到各级政府及其主事官员。随着国家治理规模的扩大，这一授权更是不得不进一步下放。执政党延续了历史上帝国一统整合的诸多方略，如道德教化、人事流动、权限分割、相互制约等等。近年来，中央政府更是致力于发展各种当代治理技术来约束官员，从整党整风到近年来的激励机制、考核指标等等，各种尝试纷纷出台，欲使之统一步调、听从指挥。但是，随着行政链条的延伸和组织关系的复杂化，信息不对称、地方多样性、指标可靠性等困难都放大加剧，这些柔性或刚性制度约束的可行性实在有限，力不从心，在实际过程中只能更多地依赖各级政府对其下级部门和属员进行监管评判。对于基层官员的职业生涯来说，直接上级有至为重要的影响。例如，即使直接上级（如镇书记之于镇一般干部）没有决定其晋升的权力，日常工作中的职责安排也可以对其地位和实际权力有着直接的、决定性的影响。因此，官僚体制对卡理斯玛权威的“向上负责制”在实际运行中只能体现为“向直接上级负责制”。结果是，官员对官僚体制的依附更多地体现于此，导致了各个部门、区域的高度封闭性。

（三）规则的尴尬。在上节我们讨论了规章制度在君主官僚制中的困难，这些困难在卡理斯玛权威中尤为突出。卡理斯玛权威建筑在领袖的超凡禀赋和追随者的拥戴信仰之上，因此是超越常规和世俗规范的。卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖。遵循规章制度、条例规则可以说是正式组织与生俱来的特征（March，Schulz and Zhou 2000），唯此方能按部就班、协调有序，成为有纪律有效率的治理工具。然而，规则又是卡理斯玛权威的大敌：首先，一个按照规则行事的官僚体制在很大程度上捆缚了卡理斯玛权威的手脚，将权力从领袖手中转到了官僚手中，历史上的皇权也面临这一困境。对于需要不断有所作为的卡理斯玛权威来说，这一束缚尤其难以容忍。第二，官吏因规章制度所缚而谨小慎微，惰性日重，“忽大体，谨小法”，以至“法令日繁，治具日密，禁防束缚，至不可动，而人之智虑自不能出于绳约之内。故人材亦以不振”（顾炎武2006：518）。可以说，上述矛盾与紧张正是官僚权力与昔之皇权、今之国家间关系的核心所在。

因这一支配形式的上述内在矛盾，卡理斯玛权威不能容忍官僚体制的束缚，需要时常打断官僚体制内部机制的惯性来实现其意图。对这一体制中的官僚主义、宗派主义、山头主义等问题的批评指责反复见诸毛泽东著作中。建国伊始毛泽东即指示，“进行一次大规模的整风运动，用阅读若干指定文件，总结工作，分析情况，展开批评与自我批评等项方法，提高干部和一般党员的思想水平和政治水平，克服工作中所犯的错误，克服以功臣自居的骄傲自满情绪，克服官僚主义和命令主义，改善党和人民的关系”（毛泽东1977：20）。在以后的年月里，他不时地发动各类整党整风运动以图纠正。如此，组织规则制度只能被反复打破、弱化。正式制度既不稳定，非正式制度则得以盛行。非正式制度在正式组织中普遍存在，并非固有弊端。但在中国官僚体制中，社会网络关系等非正式制度因卡理斯玛支配形式的内在矛盾而尤为盛行凸显。一方面，官员的依附性、环境的不确定性使得他们不得不花大气力来经营非正式关系，这一点与历史上的官僚体制有着类似的渊源。另一方面，这些非正式关系成为落实和应对高压政策的必要手段，因为政策实施和任务落实时常需要通过非正式制度来动员资源、解决问题。这是当代中国官僚组织规模扩大和负荷日益加重所带来的新特点。于是，政策执行过程中的变通成为常规（王汉生、刘世定、孙立平1997，田毅、赵旭2008）；而这些变通与正式制度相悖，其风险需要官员间的共谋而化之（周雪光2008；参见本书第6章）。如此，正式组织过程与人际关系、利益派别、政治活动相互作用，使得非正式关系靡迤于官僚体制内外。这些看似与正式制度相悖的行为现象实际上有着稳定的制度化渊源。

（四）领袖、官僚、群众之间关系的困境。在卡理斯玛支配形式中，国家权力、官僚权力、民众之间关系及其摩擦紧张有着特定的制度渊源，可以从韦伯的“合法性基础—权威类型—支配形式”理论视角进一步探究。传统社会中的基层社会，是由非官方的宗法组织和民间信仰组织起来，具有地方性、局部性特点（周振鹤1997，谭其骧1986）。在卡理斯玛权威支配形式中，领袖与追随者之间的关系意义重大。如上所述，民众的拥戴和服从是卡理斯玛权威的合法性基础，这一密切关系是通过领袖不断显示“奇迹”的超凡禀性与民众认可响应的互动过程实现的。国家直接面对民众，承担起直接组织社会、教化社会的重任，并以纪律约束之。官僚体制在领袖与群众间的组织联系成为一把双刃剑：一方面，它建立了领袖与民众的稳定的组织联系，但另一方面，官僚体制的内在机制导致了其与国家权力的若即若离关系，具有将追随者与领袖分离开来、以等级制度替代卡理斯玛权威与群众间纽带的趋势。

在当代中国的国家建设过程中，执政党领袖试图有针对性地解决这些矛盾紧张。其中一个做法是试图将执政党与实际运行中的官僚体制加以区分，将执政党抽象化、卡理斯玛化，因此与后者出现的诸多问题区别开来。毛泽东在批评官僚体制问题的许多场合中，时常首先强调执政党的伟大光荣正确，然后提出这些官僚体制问题违背了党的路线方针，需要通过整党整风乃至各种政治运动来解决（参见毛泽东1977：36、401）。这些做法虽然奏效一时，但无法真正解决这一制度上的紧张。随着官僚体制在社会各个领域角落的延伸，它在民众日常生活中几近无所不在、无时不在，其弊病也为人们切身感受到。既然卡理斯玛权威建立在其追随者民众的信念之上，官僚体制作为国家执政工具，其组织失败不可避免地会引起人们对体制中最高权威的质疑，因此动摇卡理斯玛支配形式的合法性基础。

毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。一方面，官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术，用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中去（张静2001，贾文娟2012，魏沂2001）。另一方面，通过发动群众来制约和推动官僚组织。在大多数情形下，群众运动发生在严密组织过程中。以工作单位为组织基础的群众运动，兼有教化群众与动员群众参与党内整风的双重特点。于是，群众运动在中国历史上第一次进入了国家治理逻辑，如邀请群众参与党内整风、大鸣大放，以至“文化大革命”的激烈形式，实在为历史上前所未有的尝试。但这一策略有制度性的困难：官僚体制与群众运动两个机制间难以兼容，无法构建一个稳定相济的制度基础。在实际过程中，或运动冲击常规秩序，或官僚体制窒息群众声音，常常失之偏颇而又矫枉过正，导致政治动荡。官僚常规基础上的群众运动难以解决官僚问题；而群众运动一旦与官僚体制分离，即使毛泽东的卡理斯玛权威亦难以驾驭（王绍光2009［2005］），最后以“文化大革命”的形式而走向极端。可以说，当代中国以绵延不断的政治运动和“文革”大动荡的巨大代价验证了这一尝试因其内在矛盾而无法避免的失败结局。

我们可以将建国以来特别是毛泽东时期的支配形式简要总结如下：第一，从历史上的君主官僚制转变到新中国，其支配形式及其权威类型有了重要变化。但是，官僚体制在支配形式中的从属地位和合法性基础没有根本变化，其基本特征如向上负责制、授权代理等方面有明显的历史继承性。因此，历史上官僚制的许多特点，如官员的依附关系、组织内部非正式关系等渊源依旧。第二，随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性加强，其内在机制和弊病更为加剧放大，官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深。第三，毛泽东试图通过政治运动来解决卡理斯玛权威与官僚权力之间的紧张，但由此产生的政治和经济领域的动荡反而加剧了合法性危机。简言之，卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点。久而久之，卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落，官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。三者互相影响，渐行渐远，合法性危机浮出水面且日益深化。在毛泽东时代的后期，国家治理的支配形式正是处于这样一个危机状态中。

后毛泽东时代：卡理斯玛权威危机与转型

在后毛泽东的时代，卡理斯玛权威受到多方挑战，陷入了深刻的困难和危机。在中国融入世界的开放时代，执政党及其领袖的政绩也在不同社会的比较之下经受着经常性的竞争压力，卡理斯玛权威难以维系。尤其是随着中国社会本身的多元化发展，卡理斯玛权威的两个制度设施即高度一统的观念制度和严密的组织制度在改革开放时代都有了极大削弱，卡理斯玛权威所依赖的领袖与追随者之间的认同、服从的纽带已经难以为继。执政党也在努力寻找新的合法性基础，从“党和国家领导人”的任期制，到强调法治、建立健全规章制度等一系列举措来看，这是一个从卡理斯玛权威转向法理权威的过程。

但是，历史的途径依赖力量是强大的。已有的组织的、利益的、观念的制度力量仍然试图补苴罅漏，修复旧的框架，因此许多做法表现出重新加强卡理斯玛权威的努力，例如强化在意识形态领域中的管控，强化政治教化方面的一系列努力等。改革开放时期执政党的拨乱反正得到民众支持，经济起飞的政绩表现、民众生活水平的极大提高，这一切也引导着执政党沿着卡理斯玛权威的轨迹走下去，通过经济发展的“奇迹”来重建其合法性基础。在短时期内无法构建新的合法性基础的困难中，维系和强化卡理斯玛权威的努力似乎成为执政党不得已的抉择，但又是最为得心应手的应对策略。

正是在这个大的背景下，官僚体制从规模到权力几无节制地扩张膨胀起来了。新的国家权力囿于卡理斯玛权威的合法性基础，面临着巨大的政绩压力，更多地依赖官僚体制的组织动员能力来推动经济发展，以此获得合法性。多年来各地方政府一味追求GDP增长速度的行为表现，实为最高层自上而下的政绩压力所致。特别应指出的是，在后毛泽东时代的经济发展大潮中，官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色，与历史上的官僚体制有了深刻变化。在中华帝国历史上，官僚体制“代理”皇权汲取资源、治理社会，但除了在极个别领域（如盐铁官营）外，其本身没有直接成为经济活动的主体。在毛泽东时代，各级政府主持经济活动，但其主要功能是在中央计划经济布局下的执行落实，其发展空间需要向上争取资源而得之，因此受制于自上而下的资源再分配机制。但是，后毛泽东时代的官僚体制，特别是地方政府，在经济活动中扮演了实质上的经济主体的角色，以强大的官僚垄断权力来“经营”各自属地或领域的经济发展。这一政府角色演变为中国经济发展的新动力，是中国近三十年来经济起飞的重要驱动力（张五常2008）。与此同时，在政治危机感的压力下，国家权力不得不更加依赖于官僚体制来强化意识形态和社会群体的管控，权力和资源向官僚体制集中的趋势不断强化。

在今天的中国，国家卡理斯玛权威式微与官僚体制权力扩张这两个过程同时发生，此消彼长。以上的讨论指出，中国的官僚体制从未建立在法理权威基础之上，而是来自自上而下的授权，即官僚体制依附于皇权或最高领袖卡理斯玛权威之下，其权力通过君主专断权力以各种形式加以节制。在当代中国的大多数时期，也有类似的情况。但近年来，卡理斯玛权威无可奈何地日渐式微，体现在一次次试图整治官僚体制的努力与失败中，以及针对官僚权力的整治力不从心的无奈境地。如此，近年来的国家建设出现了一个危险倾向，即官僚权力在其约束条件缺失的情况下急剧扩张。

但是，中国毕竟进入了21世纪。社会不可抑制地向多元方向发展起来，与力图统领和规制社会的官僚体制不可避免地发生了磕磕碰碰，甚至激烈冲突。在这个过程中，民众再次凸显出来，但今天的民众不再以卡理斯玛权威的追随者角色出现，而是公民权利、法律面前人人平等的基础之上发出声音，挑战着卡理斯玛权威及其官僚体制的合法性基础，推动着执政党由表及里走向法理权威。近年来，各种社会矛盾，如社会不平等、民众与官僚体制冲突随着经济发展而显露出来，以国家政策和官僚体制为主体的资源分配机制成为人们的关注焦点，引发了对国家支配形式和官僚体制权力的种种质疑和抗争。可以说，今天卡理斯玛权威已经不足以提供稳定的合法性辩护，国家治理的合法性基础成为亟须回答的问题。

讨论与小结

在这一章，我依韦伯的“合法性基础—权威类型—支配形式”的理论视角，在中国大历史的背景下讨论了国家支配形式的合法性基础，特别是官僚体制在这一支配形式中的位置和特征，尝试解读当代社会中国家权力与官僚体制之间关系。我们看到，国家支配形式从历史上的君主官僚制转变为当代中国的卡理斯玛权威与法理权威的混合型基础，但官僚体制在国家支配形式中的主从地位没有发生质的变化，其合法性基础在于自上而下的授权。虽然官僚体制从属于国家专断权力，但作为一个特有的组织形态有其内在的机制和行为特点，常常与国家权力产生紧张，在中国数千年的历史上延绵至今，未有间断。正是国家与官僚体制之间互相依赖、互为钳制的关系塑造了国家治理的轨迹。因此不难理解，历史上官僚体制的种种特点至今依然存在，即向上负责制、非正式制度靡行、内在组织机制与最高专断权间的矛盾与冲突，等等。这些矛盾在当代中国因其支配形式与合法性基础的演变而有了新的形式和表现。

在上一章的“导论”中，我提出了“一统体制与有效治理”是中国国家治理的基本矛盾这一命题。本章的讨论意味着，国家权力与官僚体制间的互动和紧张可以解读为这一基本矛盾的重要体现。正因为如此，我们有必要在韦伯意义上将国家权力与官僚权力区分开来，以便更好地把握中国国家支配形式以及官僚体制在这一支配形式中的位置角色。这一认识不但为以下各章的研究工作提供了一个宏观背景，而且提出了一个把握中国官僚组织现象的基本前提，即中国官僚体制并不是一个孤立的组织现象，而是宏大国家治理逻辑的一个重要的组成部分，我们需要在这一大的支配形式下分析认识具体的官僚现象。这一整体性认识有助于我们进一步理解中国政府的不同治理模式（第3章）和运动型治理机制在不同模式间转化过程中的作用（第4章）。这一背景也有助于我们解读作为国家治理微观基础的基层政府行为（第5至8章），以及国家政策、官僚体制与社会的互动过程（第9至11章）。