将以上引用的三段话背后的中国大历史与中华人民共和国六十余年的经历——一个摆脱了列强掠夺、独立自主的主权国家，一系列重大政治、经济事件和动荡，近三十年来的经济起飞和大发展——联系起来，从中华帝国到民国到人民共和国的绵延历史和起伏经历，为我们认识中国社会提出了一系列有趣且重大的问题：（1）与其他古老文明相比，为什么中国文明有机体可以在历史上生存如此之久？（2）为什么中国在历史上有一度辉煌的文明历程，又有长期停滞徘徊的经历？（3）为什么中国社会在近几十年里突然迸发出巨大的活力？

如果我们把目光放在当代中国六十余年的政治历程中，就会发现一些重大现象稳定存在或重复再现：宏观上，中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动式治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动绵延不断，法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰。从微观上来看，诸多基层问题——例如，政策执行过程中的不力，变通与共谋等——急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除、去而复来。这些问题各有其独特的场景，它们发生的形式、具体内容各异，节奏每每不一，若分门别类或许可以逐一探讨其原因。但是，这些现象的重复再现提出了一个令人深思的问题：它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？在这些纷杂不一的现象背后是否隐藏着中国国家运行和中国大历史演变的深层密码？这些密码是不是有助于我们进一步认识中国文明的绵延进程和未来走向？进而言之，是不是有一个理论视角、一个大的思路，可以把这些分散在不同领域、不同场景、不同形式的现象和问题放在同一个分析框架里，探究它们之间的关联及其背后的制度逻辑，以期越树木而见森林，溯溪流而求渊源？

我尚有自知之明，没有宏伟抱负和能力提供让读者和自己满意的答案，也深知这些问题是多卷著作也无法穷极其答案的，而且倘有这些答案也会因学术研究的不同视角、研究活动的深入程度而变动不居。例如，兰德斯（Landes 2006）是从经济学特别是市场效率的视角来寻找经济增长的动力；孔飞力（1990［1980］）则以“乡绅精英”为着眼点讨论晚清中华帝国治理的结构、过程和危机；而汪晖（2003）以近代中国社会中思想观念传承转变为主线来讨论现代国家想象的出现。中国近代以来的维新变法、辛亥革命、民国建设到当代中国，关于中国大历史上的王朝兴衰与周期式往复的问题，文人学者更是萦绕心间，孜孜以求，在探幽寻微、上下求索的道路上络绎不断。这些研究工作的思路和切入点林林总总，所看到的侧面及其相互联系每每不同，着重点和结论也各立其说，莫衷一是。然虽自知力所不逮，还是力图以这些大问题为动力来从事研究工作，试图从一个侧面来审视这些问题。本书报告的一系列研究即是这一努力的结果。

本书尝试回答这些问题的着眼点是中国国家治理的制度逻辑。一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。这些稳定的制度安排塑造了解决问题的途径和方式，诱导了相应的微观行为，从而在很大程度上规定了国家治理的轨迹、抉择和后果。我把这一制度安排所导致的因果联系称为国家治理的制度逻辑。社会学家蒂利在谈及政治过程背后的动态机制时有如此描述：这些机制过程“是一些重复再现的动因，它们在不同的情形和次序排列组合中相互作用，从而导致相去甚远但又有迹可查的结果”（Tilly 1995：1601）。这一描述用于理解制度逻辑的意义也十分贴切，即上述这些纷杂多样但稳定出现的各种现象正是国家治理逻辑的具体表征，以及随之而来的、常常是始料不及的种种后果和影响。我从一个特定的角度——组织学研究角度——来认识中国国家治理的制度逻辑，特别着眼于中国官僚体制的形态、特点和意义。我的研究策略是，从现实出发，从微观着眼，以近距离的田野观察为素材，进一步思考理解这些现象背后的内在联系和机制，由微观及于宏观，由现实观察及于历史过程，由中国场景及于比较视野，进而寻找解读国家治理深层密码的线索。在作为导论的这一章中，我沿国家治理逻辑这一主线来概括讨论各类现象之间关系，为读者提供一个关于全书各章内容以及它们间关联的路线图。

首先将本书基本思路概述如下。中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。在这一前提下，中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。国家治理逻辑在很大程度上是针对这一矛盾而演化发展起来的，体现在一整套制度设施和应对机制之上。

一统体制有着两个基本维系机制——官僚体制和一统观念制度。在中国历史上的政治进程中特别是在当代社会，这两个机制受到了多重挑战：官僚组织承担了越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：（1）决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，（2）政治教化的礼仪化，以及（3）运动式治理的“纠偏”机制。具体说来，逐级代理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的灵活变通和共谋行为缓解了这一矛盾；而教化活动的仪式化，虽然对重建一统观念制度无回天之力，但对于维系国家象征性权威起到了重要作用；自上而下的运动型治理机制成为中央政府不断规范基层政府灵活性边界、强化中央与地方纽带的重要手段，使得这一体制在不断调整与波动中走下去。

虽然这一系列机制缓和了一统体制与有效治理之间的矛盾，但它们与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果，因此潜伏着极大的危机。第一，国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换，对已经负荷累累的一统体制造成不断的冲击振动；稍有不慎，则可能酿成局势动荡。第二，这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、官僚理性、专业化过程难以充分展开，只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影。

在具体阐述和扩展讨论上述立论和有关命题前，我首先用图1-1简要概括这些现象背后的逻辑关系以及本章的相应结构（见图1-1）。我把这些问题和现象依序归纳为三类：第一，有些现象是“一统体制与有效治理”间基本矛盾在不同层次和不同领域中的体现，特别是组织制度和观念制度的维系机制；第二，另外一些现象反映了中国政治运行过程中应对这一矛盾的治理机制；第三，还有一些现象则是这些治理机制所衍生的后果。而这些后果又反过来影响了一统体制与有效治理间的矛盾以及各种应对机制的有效性。下面的讨论也依此三个层次展开：首先分析阐述一统体制与有效治理之间的深刻矛盾；然后阐述中国政治运行过程中演化出的三个应对机制，即决策一统性与执行灵活性之间动态关系、政治教化的礼仪化、运动型治理机制；我将在最后一章讨论这些应对机制所产生的一系列后果，以及由此所生的诸种现实困境。

这里有必要对本书的分析视角加以说明。第一，我的研究工作主要是从组织学的角度讨论一统体制与有效治理之间的关系，及其内在的矛盾和背后的制度逻辑。矛盾者，相对而连接之关系也，所以理应置于一个整体中以观之。第二，这一分析思路不是也不可能解释以上所列各类现象的方方面面，也不能穷尽所有的影响因素。关于这些具体现象及其原因已有大量研究文献；我的研究倚重和借用这些学术成果，而着眼于从一个特定理论视角——组织理论与组织机制——切入，探究这些现象之间的稳定关联及其背后的制度逻辑。最后，下面的讨论分析采取了自上而下的国家视角，从国家宏观治理的层次来认识理解上述矛盾，即从国家建设、国家治理和中央政府面临的挑战和压力的角度来解读这些现象和由此衍生的应对机制。这一视角有利于我们透视上述种种现象背后的逻辑联系，但这并不意味着对这些现象合理性与否的价值判断。

一统体制与有效治理：中国国家治理的一个深刻矛盾

任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异，所面临的困难和挑战也每每不同。简言之，在其他条件相同的前提下，国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战。国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系，有明显的途径依赖性（Finer 1997，Levi 1988，Tilly 1975，金观涛、刘青峰2011）。中文中的“国家”概念有着“民族”（nation）与“国家政权”（state）的双重含义。在政治分析中，“民族”与“国家政权”是两个不同的分析概念，各有特定的边界和内涵。在本研究中，我是在“国家政权”这个意义上使用“国家”这一概念的。这一点需要特别说明。

国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。中国国家的一统体制和疆土规模，使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨。中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治，即所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（《诗经·小雅·北山》）。“皇帝权力的范围，是涉及全领域的，它不允许有跟自己相同权力之存在。即：天下无二君，此乃皇权之特性。这就是说，作为皇权的性格的公权，其实现的场所是：王化所及，天下属之。”（西嶋定生2004：43）中国国家形成的历史轨迹造就了一个幅员辽阔、多元的、发展不平衡的区域性经济与社会（周振鹤1997，谭其骧1986）。在长期的历史发展过程中，这些不同的区域和属地间虽有经济、文化和人口迁徙的交融联系，但它们之间更多的是通过国家的行政体制和官方观念统辖在一起的。在这一特定的国家治理模式下，一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了。尽管在20世纪初，这一治理形态发生了重大变化，但其内在矛盾在随后的政体迭换中并没有得到真正解决（金观涛、刘青峰1993）。不仅于此，“在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”（汪晖2003：96）。在这一大背景下，中央政府依赖什么样的组织机制来维系其一统体制？这些组织机制作用怎样影响了国家治理的行为和后果？这是国家在实际运行过程中必须回答的问题，其兴亡成败、未来演变与这些组织机制抉择和相应的制度安排息息相关。这也是我们分析一统体制治理模式的切入点。

问题的提出：治理规模与负荷

国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。在这里，治理规模指国家在统领、管理、整合其管辖领土以及生活其上民众的空间规模和实际内容。有关中国国家规模及其政治意义诸问题在公共舆论界已多有讨论，但在学术界和政策研究界尚未得到应有的重视。在比较研究的众多讨论中，学者经常引用评价不同国家的治理模式，如新加坡模式、日本模式等等。这些讨论大多忽略了一个重要的维度，即国家治理的规模。例如，新加坡整个国家的领土和人口规模约相当于中国的一个中等城市，韩国的人口仅为江苏省人口的三分之二左右，而日本的岛国特点和民族同质性与中国历史形成的辽阔国土、多元文化中心格局也相去甚远。中国国土面积接近整个欧洲，而人口为其两倍强。换言之，从治理规模来审视，思考中国治理的一个更为合适的参照框架，可能是将整个欧洲纳入一个一统治理制度之中所面临的挑战！把“规模”作为国家治理的一个关键变量提出来，我意在突出“组织”这一制度设施在治理过程中的重要作用：正是在治理规模这一角度下，国家组织机制及其负荷和挑战尤为凸显出来。从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题。

在当代中国，国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的。国家承担着对外保卫国土疆界，对内维护社会安定、经济发展、提供公共产品等一系列责任。从国家内部社会生活的组织过程来看，国家政权不能持久地建立在强权统治或高压政治之上，而需要得到民众的认可和服从；为此，国家通过各种整合机制和制度安排来完成这一使命。例如，将农民组织起来需要相应的制度安排、人员配备和资源投入，不同地区间的资源再分配需要组织设施和调配机制，不同群体间的紧张和冲突需要调停、协商甚至强制等各种机制；国家还承担着提供各类公共产品的责任等等。但如同其他正式组织一样，政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本，而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了。

在这个方面，已有一系列研究工作可资借鉴。美国经济学家阿莱西那和他的同事（Alesina and Spolaore 1997）从经济学角度研究了国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。他们的研究提出，大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；但国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本。但在世界经济一体化的条件下，小国可以有效地利用国际市场，在经济增长上并无劣势。经济学家进行了一系列有关工业组织规模与控制的研究工作，对官僚组织结构的收益成本进行了建模分析。这些研究工作强调了组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价（Milgrom and Roberts 1988），对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足（Qian 1994a）。麦卡菲和麦克米伦（McAfee and McMillan 1995）指出，组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息，必然以此寻租，而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”（第402页）。他们分析了组织成员利用私有信息进行讨价还价所导致的效率损失，明确提出了组织规模负效率（organizational diseconomy of scale）的观点，即随着组织规模的扩大、等级链条的延长，私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化，组织效率会相应下降。在中国大历史背景下，黄仁宇（2001b，2006）反复感叹国家治理规模与其技术手段之间的差距。葛剑雄（1994）从历史地理的角度，对历史上中华帝国的空间距离，以及由此带来的官僚体制中信息流通和指令执行的种种困难，有特别敏锐的关注和观察。可以说，在中国历史上，治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是，历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩，因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。

国家治理的规模及其面临困难不是一成不变的常量，而是为历史演变轨迹、制度安排和治理模式选择等一系列因素所塑造。首先，国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模。一个国家的规模越大，其管理规模也就越大，两者成正比。中国社会历史上形成的区域性差异，多民族的文化差异，经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等等，更加重了国家治理的负荷和困难。各种天灾人祸，于一时一地而言或有或无，然而，对于有着辽阔国土和众多人口的国家来说，这些散见不同时点不同区域的天灾人祸聚而集之，则是无时不有无处不在。在这个意义上，中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件。而且，随着现代经济活动高度的相互依赖，现代观念的多元发展，民众在社会生活、政治诉求上日益多元化，治理规模更加剧了组织复杂性，国家治理面临的挑战随之急剧上升。

其次，治理规模取决于治理内容，两者亦成正比。在这里，治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任。不同的国家制度安排使得其治理内容大相径庭。在中国历史上的“简约国家”形态下，“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府。一个县的规模少则几万人，多则几十万，而县府规模和权力有限，县以下的民生民事大多由地方士绅和民间宗法组织（如家族、邻里）自行消化解决（黄宗智2007）。与此形成鲜明对比的是当代中国的人民公社时期，其间农民被高度组织起来，成为国家直接全面管理的对象。同时，国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各方面的责任。这意味着国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异，其组织负荷和面临挑战随之大相径庭。

最后，治理规模也取决于治理形式。在中央集权的形式中，中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央。这意味着，中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和给出解决问题的答案。而在分权结构中，特定领域中的责任和压力由各个层次的地方政府（省市县）承担，因此，同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域和不同机构之中，其管理规模和压力也相应分化。我们从当代中国六十年来的农村组织制度变迁可见一斑。在人民公社时代，国家实行统购统销，将农业生产活动、生产要素配置、产品出路一概纳入其计划经济之中，结果是必须付出相应的管理成本和失误的代价。而在后集体化时代，农民有了耕作、销售的自主权，收成好坏、价格浮动以及生产要素配置均与政府无关，国家管理的幅度和压力也相应大幅度缩小。但值得指出的是，新中国成立以来“分权”种种实践并没有真正解决“产权明晰化”的可信性承诺，导致的结果常常是中央政府反而不得不直接面对和承担分权所诱发的政治压力。

在我看来，国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓“技术治理手段”所无法解决的。黄仁宇（2001b）在研究明代财政税收制度时提出，因为技术手段不足，国家税收管理力不从心，导致了国家规模与实际治理能力间的巨大沟壑。为此，他反复强调“数目字管理”技术的重要性。近年来，中央政府致力于发展“数目字管理”的各项技术，从完善税收体制、量化考核指标，到各种电子联网技术，以图提高治理有效性。“数目字管理”在一定意义上有助于减缓治理规模的压力，但不能根本解决其问题，而且在一定条件下可能会加剧这一困境。首先，技术手段是由人控制的，而且信息有着模糊性，即同一信息有着多重解释的可能，因此技术手段不能自行解决治理中的实质性问题（黄晓春2012）。第二，技术手段是一把双刃剑，它一方面有助于上级部门推行落实其政策指令，另一方面又给予使用技术的下级部门提供了新的谈判筹码，使得治理过程有了更大的不确定性（周雪光、练宏2011）。第三，伴随数目字管理而来的是各种条框制度，有可能导致繁文缛节泛滥、组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性（渠敬东、周飞舟、应星2009）。

国家治理规模及其成本代价是国家建设和政治改革面临的重要挑战，而应对这一挑战的核心制度安排是国家官僚组织——国家治理的诸多责任和任务在很大程度上是通过官僚组织来完成实现的。正因为如此，组织学的研究角度和对中国官僚体制的关注有助于我们解读中国国家治理的制度逻辑。

基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理权

一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。在这里，一统体制的核心是广义上的中央政府对广大国土的统辖权，体现在中央政府自上而下推行其政策意图、在资源和人事安排上统辖各地的最高权力。有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力上，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等。这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。从组织治理的角度来看，这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围，二是资源和权力的重心所在。统辖的内容越多越实，或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中，其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低，此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。另一方面，从国家视角看，权力下放、管理范围缩减，会加强体制内有效治理能力，此时两者矛盾则更多地体现在偏离和失控的情形中。一统体制与有效治理间的矛盾轻则表现出两者之间的紧张、不协调，重则表现为两者间的互为削弱，甚至是直接的冲突和危机。在当代中国，国家在经济和社会发展中扮演了一个积极主导者的角色，承担经济和社会生活方方面面的事务，治理范围随之大大扩展，如社会主义计划经济时期。如此，一统体制和有效治理之间的矛盾导致了接踵起伏的困难和紧张，诱发了一系列的应对机制和随之而来的诸种现象。

在中国历史上，一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央权威与地方属地之间的关系一直是这一体制的核心所在。有关中国国家建设的组织制度安排，上到政府机构设置，下至基层官员的选拔和流动制度，林林总总不胜枚举，是诸多学术领域长期关注的课题，已有大量的研究积累和颇为一致的结论。从国家的视角来审视当代中国的政治过程，我们的问题是：如此负荷累累的一统体制是如何维系的？从国家治理的种种实践来看，以下两个机制尤为突出：第一，一个严密有序的官僚组织制度贯彻自上而下的行政命令和政策意图，从而确保不同属地与中央政府的步调一致；第二，以认同中央权力为核心的价值观念制度，在政府内部官员和社会文化中建立和强化对中央政权的向心力（金观涛、刘青峰2011，陈旭麓1991）。简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。前者涉及中央政府及其下属各级政府机构间的等级结构；后者则表现为国家与个人（官员、公民）之间在社会心理、文化观念上的认同，体现在政府内外、全国上下的共享价值上。这两个制度提供了一统体制的组织基础。

国家的官僚组织制度

现代国家的基本组织形式是官僚组织（bureaucracy，又译“科层组织”）。首先，我们需要区分官僚组织与官僚主义这两个概念，官僚制与“官僚主义”在中文日常用语中经常混用为贬义词，用于批评这一组织形式产生的繁文缛节、高高在上、刻板冷酷的各种行为弊端。在本研究中，我是在中性意义上使用“官僚组织”（官僚制度）这一概念的，即把官僚组织作为一种特有的组织形式，其基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率。官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同，是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式。官僚权力即基于官僚组织的正式权力（formal authority）已成为当代社会的中心组织机制。社会学家科尔曼（Coleman 1982）观察到，随着“法团人”（corporate persons）在当代社会的崛起，众多社会事务需要通过官僚组织予以执行落实：公共政策由正式组织经过官僚化的程序予以制定，社会福利、公共安全和各种公共产品由政府组织提供，市场交易、合约、资本流动等经济活动受到官僚权力的管制。威尔逊（Wilson 1975）指出，现代社会一个发展趋势是政治权力逐渐移转给官僚制组织，此类现象在发达国家和发展中国家均在发生。鉴于此，加尔布雷思（Galbraith 1984）提出，正式组织（formal organization）是现代社会中权力最重要的来源。官僚体制作为一个组织形态和历史现象，可以从不同角度加以分析解读。我的关注点是官僚体制的内在组织机制及其在国家治理逻辑中的位置、作用和后果。

中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上。在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保官僚制国家的一统性（Landry 2008，Schurmann 1968，周黎安2008）。例如，中央政府在人事管理制度上拥有集中权力：公务员进入、考核、选拔、提升、流动，有着自上而下的统一规定和自上而下的决定权。在资源安排上，中央政府有极大的权力集中、动员和调配资源的能力；随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央权威，加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系。在中国历史上，一统体制特别是人事管理和资源配置的集权体制早已通过不同形态出现（吴宗国2004，瞿同祖2003［1962］），但在当代中国，国家组织覆盖范围之广、治理层次之深入、涉及内容之繁多、政治性动员之频繁，是历史上不同朝代或其他治理模式所无法望其项背的。国家治理模式的这个特点意味着，一统体制需要一个庞大的官僚组织来维系，在各个领域和区域中执行其政策、贯彻其意图，因此对组织制度的严密、精细和协调程度提出了更高的要求。

然而，中央集权在组织实施上具有“委托—代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称，在漫长的行政链条中，只能实行层层节制，常常表现为“行政发包制”形式（周黎安2008，2014）或多中心治理形式（吴稼祥2013）。例如，历史上的明朝是一个高度集权的朝代，但如吴宗国所述（2004：5）：“明代的特点与其说是集权，不如说是分权，是中央决策群体的扩大、行政权的进一步增大和政务处理的高度程式化……在日常政务处理中，皇帝似乎可以不必亲自出面，似乎是形成了一个可以没有皇帝的政务运行系统。”一方面，官僚体制有其特定的组织结构、行为方式和特有的组织困难；另一方面，这些正式制度不是一成不变的，它们在不同时期不断地调整变动，并且在实际运行过程中通过官僚制内部不同层次、不同机构间的互动而变通实施，表现出了多样不一的实际过程和结果。中央与地方关系也不是绝对权力的从属关系，而是常常处于讨价还价的过程中。但需要强调的是，这一权力关系的实质仍然是中央政府拥有最后的决定权和支配权，而下属各级政府只有实施过程中的执行权和授权范围内的治理权。尽管中国政体在历史上经历了不同时期的沧桑演变，但体现在这些正式制度中的基本权力关系并没有实质性变化，我们看到的这些变化和调整仍然被困缚在一统体制和有效治理的矛盾之中。

观念制度的建立和维系

面对辽阔国土上多元的文化和民众，官僚组织制度——可以说，任何组织制度形式——无法单独地有效实施一统体制的权力，实现其所承担的责任，解决其所面临的问题。因此，一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制。在中国历史上，儒教文化曾长期地扮演了这一角色；文官选拔的科举制度使得大小官吏经历了礼教经典的“专业化”过程，从而获得有关行为规则和角色期待的共享知识。千万小农在儒家文化中君臣父子的礼教等级观念的润滑整合下耕作生活，维系了一统体制的观念制度。这个观念制度因历代国家政权的极力维护强化而得以延续（王亚南1981，陈旭麓1991，阎步克1996）。传统上分散经营的农业生产模式和政不下县的治理模式在很大程度上避免了国家与民众的直接冲突，从而减缓了日益分化的社会现实对一统观念的挑战。

在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能。在六十余年的历程中，当代中国经历了延绵不断的各类政治教育、政治动员、思想改造和学习交流。这些运动时而发生在党内严密组织控制中或某一特定领域，时而以群众运动形式铺天盖地而来，贯穿和弥漫于不同时期和各个领域角落。形形色色的各种运动（如政治上的“反右”、“社会主义教育运动”、“文革”、党内整风、经济上的“大跃进”等），虽然领域不同，目标各异，但都有着以统一思想观念来贯彻具体任务的形式，因而与强化一统观念制度的努力相得益彰。从这个意义上，这些运动努力背后的逻辑可以解读为意在建立、维系或强化一个以一统体制为中心的共享观念制度。如果说中国历史上的儒教文化观念因小农生产方式的同构性而获得长期稳定基础的话，那么当代中国的一统观念制度则是通过持续不断的思想教育、政治活动，甚至是官方组织的大规模的激烈的“群众运动”来不断地加以维系、修补和强化的。

如上所述，官僚组织制度和认同中央权威的观念制度是维系和延续一统体制的基本机制。那么，这一体制的实际运行效果如何呢？我们不妨从一个“成功”的例子——国家计划生育政策——谈起。作为基本国策之一的计生政策自20世纪70年代后期至21世纪初的实施落实，其规模之大、涉及范围之广、持续时间之长、效果之明显是中国历史上所罕见的。具体来说，首先，虽然这一政策在不同地区的实施细则和力度各有差异，但其作为统一的政策在全国范围内实施的普遍性和有效性是毋庸置疑的，它涉及不同地区、不同领域、不同单位相联系的亿万家庭。其次，这一政策自20世纪70年代至此后三十余年，历经中国政治、经济、社会巨大变化的不同时期而经久不殆，在当代中国历史上绝无仅有。再次，这一政策实施的效果也是明显的，中国人口出生率的急剧下降和独生子女比例即是明证。可以说，计生政策领域是一统体制贯彻实施国家意图的一个突出的“成功”案例。

取得这一显著成果的机制是什么？在这里，我们看到了高度动员的官僚组织机制。第一，从中央政府到各级地方政府（直到村庄、居委会），建立了庞大、稳定的专门计生机构，配备人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，计生领域成为“一票否决”考核的重中之重，基层政府执行不力者则受到严厉处理，公务人员个人违反一胎规定会面临开除公职的危险。第三，在落实过程中出现了一系列创新实践，如从中央政府到省、市、县各级政府高度动员，分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模的密集检查，而且地方政府层层加码（周雪光、艾云2010，王汉生、王一鸽2009）；在计生领域中最早实行“数目字管理”，引入计算机联网的数据统计，如月统计、季度汇总等组织措施。第四，与之相应的是大规模和持续的宣传教育活动，体现在各类工作单位自上而下组织的学习活动，以及各种宣传媒介的投入，从电视剧、报道、先进评比推广到街道村庄铺天盖地的标语口号。不难看出，一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配。这一案例说明，一统体制中的国家权威不是一纸空文，它在贯彻实施其意图的动员能力上，在组织、资源上和观念上有着稳定的制度基础。然而，这一成功的案例也恰恰说明了一统体制中实施其政策意图的困难和代价。我们不难看到，大规模强力推行计生政策导致了行政成本、人力资源、社会动员、政府注意力等方面的高昂代价，难以在其他领域复制。这意味着，在大多数情形下，一统体制欲强有力地推行其政策只能是有选择的、局部的、暂时的。

的确，一统体制在实际运行中面临极大的挑战。首先，一统体制的一个重要机制是“政令自中央出”，即一统的政策部署是这一体制的核心所在，通过上述的组织和观念制度机制实现之，在日常生活中自上而下的指令巡视等活动中得以体现和强化。而一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致。不难想象，如果在制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，免于自上而下的权力干涉，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而一统体制也随之出现危机，“国将不国”了。但一统体制越是强化和具有刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力。在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟2003）。国土之大，发展之不平衡，文化之差异，对一统的政策制定和实施实在是一个严峻的挑战。以21世纪初期中国大地为例：当城市业主维权方兴未艾之时，农村地区农户关注的是他们一年收获的价格走向；当成都平原上下“春江水暖鸭先知”，在土地开发上积极寻找着走出约束性政策的空间时，西北不发达地区则土地闲置、资金和人力资源匮乏，尚处在“春风不度玉门关”状态。在这里，一统的决策体制、各地面临的实际问题，以及基层政府解决问题的能力等制度匹配要素之间的差异极大，一统体制与有效治理之间矛盾凸显出来。

其次，组织的局限性。当年，经济学家科斯（Coase 1937）问道：如果市场可以提高效率，为什么会有企业组织存在？随后的交易成本学派进一步提出：如果正式组织可以提高效率、降低交易成本，那么，为什么整个国家的经济活动不能置放在一个大的正式组织之中？20世纪社会主义国家计划经济的失败即是明证。交易成本经济学理论指出，正式组织有其特有的交易成本，如协调成本、激励成本等等。随着社会的复杂化程度增加，管理成本和协调成本急剧提高，对复杂性组织或活动投资的边际回报递减出现拐点，导致崩溃性动荡（Tainter 1990）。组织学的大量研究工作指出了官僚组织运作过程所存在的各种问题：第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert and March 1963，March and Simon 1958）。第二，组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。第三，组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵。因组织规模庞大，能力、忠诚诸方面信息微妙，中央政府很难实行有效的人事审核、监管和任命。这些问题存在于所有的官僚制组织中，但在中国政府组织内部，这些问题由于其庞大规模、复杂结构、垄断地位和制衡机制缺失而被放大和加剧了。周黎安（2008：67）从经济学委托—代理理论的角度，将这一矛盾表述如下：

作为所有权力集于一身的中央政府，主要需要完成两项基本任务：一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；二是保证下放给行政代理人的权力不被滥用，中央的政令能够畅通无阻。这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。 再次，一统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱。究其原因，我们不难看到这一观念制度面临着多重危机。首先，毛泽东时代对儒家文化的颠覆以及“文革”中造反等级秩序的经历，对传统的一统观念和政治教化打击重大。更为重要的是，现代社会的多元分化、不同利益集团的出现和稳定存在，从根本上动摇了一统观念制度的社会基础。法国社会学家涂尔干（Durkheim 1984［1893］）提出，在欧洲从农民社会向现代社会转变的过程中，社会内部的凝聚力也相应地由“机械团结”转变为“有机团结”。前者指社会群体内部通过人们相同的生活方式和在此基础上的共享观念而加以凝聚整合；后者伴随社会成员在经济生活中的分工和相互依赖关系而产生。在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中，当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时，这些现代生产和现代生活的诸种方式无法避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。这一冲突自19世纪业已涌现（Levenson 1965），绵延持续至今，仍未有实质性调和（李泽厚2004）。

在这里，我们看到了一统体制的组织形式——统一的官僚组织和观念体系——与不同区域、不同领域面临的实际问题之间的深刻矛盾。从一统体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突。这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化。

“一统体制与有效治理”矛盾的应对机制

一统体制与有效治理的矛盾是特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，不可能找到一个一劳永逸的解决办法；但这一体制必须知难而上，上下求索，在动态过程中不断调整，寻找两者间某种暂时平衡点。于是，在中国政治演变历史上发展出了一系列的应对机制，诱发了相应的组织行为和未预期后果，这是下面讨论的着眼点。虽然这些应对机制在近现代中国历史不同时期均有体现，我的讨论关注点集中在三十余年来的改革开放时期。

应对机制之一：决策一统性与执行灵活性之间的动态关系

各地、各领域中的经济发展水平、资源配置、文化民情每每不同，而一统的国家政策从本质上不可能兼顾各地实际状况；因此，在制度安排上必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地具体状况的应变处理。在这一前提条件下，决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系，是国家治理的核心过程。其基本表现形式是：中央权威体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力。在这个意义上，“有效治理”体现在基层政府官员在一统的国家政策实施过程中采取因地制宜的灵活性。这里的组织学悖论是：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大（周雪光2009b）。也就是说，权力越趋于集中，其决策结果与各地实际情况差距越大，因此不得不允许各地执行过程中更大的偏移程度。

从制度安排上，当代中国政府在实际运行过程中常态采用的是逐级代理制，即中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（或隔级）上级部门。周黎安（2008，周黎安2014）把这一制度称为“行政发包制”的制度安排，并从信息和激励经济学的角度，对这一制度做了最为完整、深入的分析讨论。曹正汉（2011）从分散决策风险的角度，讨论了这一治理模式的优势，及其对中国政治制度稳定性的意义。许多学者们已经注意到，这一制度安排在中国历史上也有迹可循（Huang 2008）。从形式上，这一逐级代理制度似乎在很大程度上缓和了一统体制和有效治理之间的矛盾：“代理”制度维系了一统体制的基本结构和象征性权威，而事权、人事权的下放则把治理权力放到了最有信息的层次上；如此制度安排，施以恰当激励，各级下属相率同心尽力，中央因此可以高枕无忧。

然而，行政发包制只是国家与地方关系的一个方面。地方政府在实际运行过程中拥有很大的资源和事权，这是不争的事实；但是，一统体制的逻辑是中央政府（或上级政府）有着自上而下随意干预的绝对权力，所谓压力型体制即是其突出特征（荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等1998）。在实际运行过程中，执行灵活性本身不是稳定不变的，而是因事因地而异，有待自上而下的裁决（周雪光2009b，周雪光2014）。此外，中央政府可以通过政治动员、人事变动、资源配置、项目安排等各种正式或非正式过程来影响地方政府的注意力，打断或重新安排下属政府工作的轻重缓急次序。例如，施坚雅和他的同事（Skinner and Winckler 1969，Skinner 1985）指出，在20世纪50年代到70年代间，中央政府在农业领域中有十一轮自上而下的政策干预周期。周飞舟（2009）发现，在推动“大跃进”运动时，毛泽东通过更换省级领导人的做法来迫使地方政府追随其动员号令。因此，“官员升迁以及与此相关的‘锦标赛’并非一个简单的晋升标准的问题，而是与整个政治体制的理念、特点和时势紧密相连”（周飞舟2009：8）。近年来，关于基层政府状况，尤其是与民众百姓直接打交道的乡镇、街道一级政府状况，有大量研究工作。这些研究发现，基层官员的日常工作大多是被动地应对、落实自上而下的各项政策指令（赵树凯2010），或者在制度环境压力的缝隙间寻找生存发展空间（吴毅2007，张静2007，欧阳静2011）。不同地区、不同领域的基层政府官员所表现出的十分相似的行为做法表明，“行政发包制”不足以在中央—地方关系间提供一个稳定的松散关联的运行机制，不足以在制度上保障各地因地制宜的灵活性；而更近似于实际运行中应对一统体制束缚的权宜之计，始终处在不断调整、时常被打断的动态过程中。渠敬东等（2009）讨论了国家与地方关系在改革时期的演变，特别是20世纪90年代以来财政国家和行政国家的演变。这些关系演变在很大程度上反映了中央统辖权与地方治理权之间的紧张和调整。周黎安（2014）试图把这些不同的机制——中央统辖权、地方治理权、压力型体制、自上而下的干预过程——置放在一个理性模式中加以解释。在我看来，这些机制在政治运行中的同生共存正是这一体制长期积累的各类矛盾和诸方面不兼容性的体现，时常需要通过剧烈的政治、政策转变或动荡化解之。这些紧张、变动状况恰恰是需要解释分析的。

从这个角度，我们可以解释基层政府运作的一系列特点。例如，许多学者注意到，政策实施过程中表现出各种变通现象（孙立平、郭于华2000，王汉生、刘世定、孙立平1997）。“变通”反映了基层政府官员在解决实际问题时偏离官方话语或官僚体系的做法，“介乎正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”（孙立平、郭于华2000），通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务（应星2001）。刘世定（1996）着眼于正式制度与非正式制度之间的互动，讨论了基层政府针对解决乡镇企业实际问题的种种变通做法。从我们上述分析角度来看，这些变通做法的普遍存在反映了中央政策和当地实际状况间——正式制度与非正式制度间，官方话语与地方性知识间，正式权力与“权力的文化网络”间（Duara 1988）——的距离、空隙和弹性。正因为如此，地方政府有效治理的能力在很大程度上体现在解决实际问题时诉诸地方性、社会性、非正式性的种种话语和做法。

基层政府间的共谋现象也可以从这一角度加以认识。周雪光（2009b）指出，中国政府治理过程中存在着决策一统性与执行灵活性、象征性国家与基层治理之间的矛盾。在这个大的背景下，基层政府间共谋行为在很大程度上缓和了一统体制与有效治理间的矛盾，缓和了自上而下的政策在各地实施过程中产生“共振反应”所可能带来的震荡。周雪光（2009b：53）一文的最后一段这样写道：

如果从积极意义上来看，许多的“共谋行为”体现了基层政府通过灵活执行政策以便完成自上而下的任务；这些行为解决了一统政策与地方性情况之间的差异或冲突。如此行为也可以解释为基层政府在直接上级部门庇护下针对当地情况的适应策略。从这个角度来看，执行过程中的“共谋行为”或地方灵活性对于我们理解“象征性强大国家与有效性地方治理”两者并存的情形有着启发意义。我们看到，一方面，“政令自中央出”的一统决策过程强化了强大中央政权的象征意义；另一方面，基层政府间“共谋行为”所体现的地方性适应机制在很大程度上对集权决策过程的内容因地制宜加以调整，对其可能产生的困境弊端加以有效化解或校正，使得一统决策过程的形式避免受到与现实矛盾的挑战，从而得以延续。因此，两者互为依赖生存：“共谋行为”之说只有在一统决策前提下方有意义；而唯有基层政府的“共谋行为”的存在，才能有效维持一统决策过程的象征意义。在这个意义上，基层政府间共谋行为或许可以解释为中国社会演变过程中产生的对中央集权体制制约和平衡的一个制度安排；因此，“共谋行为”的普遍存在和强大生命力有着更为深层的制度渊源。 然而，无论是变通还是共谋或其他各种形式的行为做法，都隐含着对一统体制本身的挑战。这些变通做法凸显了正式制度之外的其他运行机制，在日常工作过程中虚化了一统体制的实际意义，以区域性、社会文化关系替代之。变通的多样性和灵活性恰恰指向了一统决策与有效治理间的距离和紧张。在这个意义上，有效治理是以弱化一统体制的正式制度为代价的。

应对机制之二：政治教化的礼仪化

改革开放三十余年来，国家建设过程中另外一个微妙且意味深长的变化是政治教化活动的礼仪化。无论是正式官僚等级制度、行政发包制，还是各类的变通做法，对于维系一个辽阔多元的大国疆土来说都是远远不够的。从国家的视角来看，这一组织治理机制的局限性加剧了强化观念整合的迫切感。如果不得不在组织机制上允许各地官员的执行灵活性和实际治理权，如何能够让他们在日常工作中按照中央权威的意志和理念行事则至关重要。我们不难看到，从历史上的“道德治国”到当代的思想教育，对官员行为的约束在很大程度上依靠政治教化机制来实现。当代中国六十余年来，各种各类的政治思想教育运动层出不穷，从中不难窥见国家建设中寻找维系一统体制的观念整合机制的种种努力，以及共享观念与一统体制之间的紧密关系。

然而如上分析，面对多元剧变的社会，这些努力收效甚微。首先，经过“文革”反权威运动的涤荡，传统权威与造神运动产生的新权威中心已经日渐式微。在改革开放的大浪潮中，空洞的教化内容与人们日常工作生活中的多元价值、扁平组织结构以及非正式权威磕磕碰碰，难以和谐共处。我们注意到，教化努力不得不越来越依靠组织的刚性束缚，在官僚制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束，例如日常工作环境中常见的参观学习、传达动员、政治活动安排等场景。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微，成为人们不得不参与的种种仪式。

这些仪式化活动的另一来源是基层政府迎合自上而下压力的需要。从基层政府角度来看，经营其管辖范围中的种种任务，时常不得不以灵活变通甚至共谋隐瞒而为之；而面对来自中央政府的压力，如此“偏离”行为有实实在在的风险。所以，从规避风险的角度看，在仪式上表现出保持与中央权威一致的姿态尤为重要。在各种基层场合，这些仪式性活动比比皆是：政府机关墙报上，整齐划一地排列着主要领导干部的“党性分析报告”；人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习，重复官方话语。一位基层官员如是说：“中央下达的文件指令，我们的表态很重要，但真正执行起来就不符合实际了……但来自直接上级的指令要认真对待。”在一次农村干部会议上，县委书记启发农村基层干部：……现在上面推动各种项目和有关部署要求，“你在汇报工作时就要把你的工作和这些要求联系起来。你讲了一大堆你的工作，但如果不和这些要求联系起来，就不是一个好汇报，这是点睛之笔。你的日常工作总是这样做的，但是汇报时要和上级的工作部署联系起来”。在基层政府，人们对于“虚活”和“实活”有清楚的分别。“认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。如此，传统的一统观念制度在当代日常生活现实中转化为相应的仪式制度。

如此礼仪性活动对于一统体制的意义是什么？我以为，这些仪式性活动对于（暂时地）维系一统体制有特定的作用。首先，这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则。在这个意义上，正是这些仪式性活动在日常生活中延续和不断强化了一统体制的象征性意义。正因为如此，地方性、灵活性和“偏离”行为不会直接构成对一统体制的否定和挑战。其次，这些仪式性活动并不仅仅是象征性的，它们对于维系一统体制还有实质性意义。当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。也就是说，这些仪式化活动在日常生活中不断地维系、强化了人们相互间对中央权威的意识和认可。政治动员体制也在这些周而复始的过程中不断确认其合法性、有效性。这好比军队营房中的日常操练，这些列队行走形式本身与战时应对千变万化的战场场景没有直接关系，但是它们强化了服从命令、遵守纪律的“习性”。如此这般，政治动员一旦到来，人们的顺从行为会随之启动，而观念制度的功能也随之进行由名到实的转换。简言之，这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（Chwe 2001）。这些活动的仪式化趋势，并不一定是活动推行者的初衷或有意设计，而可能是各种力量参与其中的政治过程演化所产生的始料未及的结果。

行政发包制的应对机制在很大程度上缓和了一统体制实际运行的困难，而政教仪式化的机制则维系了这一体制的象征性意义。从国家的角度来看，上述应对机制也有其潜在危险。当政府默许或鼓励下级政府因地制宜时，后者可能按自己意图解读实施政策，随着政策实施过程的展开，执行灵活性越来越大，与政策主线的偏差距离越来越大，导致与原政策相去甚远的结果。而这些偏差不仅仅反映了区域性的差异，更为重要的是，它们隐含了对一统体制的挑战；如果不能及时制止，则可能诱发地方割据，导致中央集权的危机。因此制度安排的一个重要考虑（或者说，中央政府的一个重要目标）不仅是保持决策的一统性，允许（默认）执行灵活性，而且更为重要的是，需要保持最后裁决权，即纠偏的能力、规范边界的能力。在中国政治过程中，相应的治理机制——“运动式治理”以及相应的运动型政府——应运而生。

应对机制之三：运动型治理机制

中央政府针对官僚制度失败和地方性或局部性偏差的一个重要应对手段是运动型治理机制，即通过运动式的政治动员来贯彻落实自上而下的政策意图。与此相应的是，各级政府都有运动型政府的组织结构特点：行政权力集中，科室间边界不清晰，分工程度低，闲置资源居多。这些结构特点便于紧急动员机制的有效实施，其稳定存在来源于长期以来对自上而下的运动式运作的适应过程。政治动员和运动型政府是中国一统体制的一个重要特征，有多重渊源（冯仕政2011）。我的着眼点是狭义上的“运动型治理机制”，主要是指与官僚体制及其常规行政机制相对的政治机制。在这里，“政治机制”指自上而下的按照政治动员方式来制定或更换政策、动员资源、推广实施，因此有随意性、非常规性的特点；“常规机制”指在官僚组织的正式制度框架里，在常规基础上各司其职、按章办事地处理、解决问题。我们这里讨论的运动型机制本质上是政治机制，而不是常规机制。

运动型治理机制是调节一统体制与有效治理间矛盾关系的一个重要机制。如上所述，这一矛盾关系的潜在危机所在是地方政府在自上而下政策过程中表现出的“偏差”。而运动型治理机制正是中央政府的主要“纠偏”手段，我们不难观察到这些纠偏措施在不同领域中的实施应用：从整顿金融市场混乱、整治小金库，到安全生产、整治市容、反腐运动等各个领域。运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原官僚制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越官僚制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。因此，政治动员是组织机制失败的重要应对机制。运动型治理常常采用大张旗鼓、政治动员的形式，这有助于突破按部就班的官僚体制，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域部门。我们常常观察到，整治过程中对个别案例严厉处罚，以儆效尤；但惩处做法和对象有很大的随意性，令人感到治标不治本，痼疾难除。这是因为，执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签。也就是说，同一现象可能具有截然不同的解释；一旦超越了某种临界度，触动一统体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。但是，这些运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”，而是通过间或的运动来规范这些灵活性的边界，从而在一统体制和有效治理间保持一个动态的平衡。因此，运动型机制和相应的运动型政府是一统体制不可缺失的组成部分。

在这里，我们也不难看到官僚制度、礼仪性活动与运动型机制之间相互依赖的微妙关系：这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础。运动型机制的权威基础与法治、官僚制的理性权威迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在，即一统体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力。国家要保持“纠偏”的能力和任意性，一方面需要组织上的政治动员能力，另一方面需要为这种自上而下的干预提供观念基础。如此，执行灵活性、观念制度仪式化和运动式治理成为应对一统体制与有效治理之间矛盾的三个重要应对机制。

应对机制间的动态演变

以上，我们讨论了一统体制和有效治理间矛盾所诱发的各种应对机制。这些机制之间的关联和相互作用是怎样的呢？我们可以从中央—地方的集权与放权这一动态过程来加以认识。中央与地方间集权到放权的周期性循环在学术界已有众多讨论。周黎安（2008）把中央集权和地方分权看作常态性结构。周飞舟（2009）着眼于“大跃进”时期的演变，更多地强调了集权和放权在经济领域中弊端（投资规模、重复建设等）的相互作用。周雪光（1992）的研究强调了这一过程中国家与民众互动所产生的政治压力的意义。以下我们从一统体制与有效治理间矛盾这一角度解读这一现象。

我们的观察起点在国家运行的常态，即决策一统性与执行灵活性间的松散关联的状态：中央政府通过制定推行大政方略，引导地方政府的实际工作，给予地方政府在执行过程中因地制宜的灵活性。如上所述，这一治理模式缓和了一统体制与有效治理间的矛盾。在这一阶段，基层政府一方面以听命于中央的形式行事，以便获得自上而下的权威合法性；另一方面，它们面临“行政发包”的权责利各方激励，需要新的资源和“灵活性”以便实现有效治理。因此，这些具体行为做法多以非正式形式出现，与直接上级同谋，通过变通形式来完成任务。在执行政策过程中，各地做法在不同方向上的变通和尝试可能会越走越远，越来越偏离原定的政策主线。

这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的权威，导致了中央与地方关系的紧张甚至“失控”的危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏。这一运动过程通常伴随着下面的各类做法：将组织权力（人事、资源）向上集中，听命于中央政府；用政治画线以规范观念行为；为了与以前做法划清界限，改弦易辙，则必须大张旗鼓，推行新的政策精神，以便克服官僚制组织惯性的过滤和噪音。这些做法导致了中央与地方关系的钟摆偏向于强化中央统辖权的走势。

由于运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果。例如，运动式治理的一个常见结果是“一管就死”。由于运动型治理机制的随意性特点，当风头一来，人们随之谨慎行事，社会呈现了整齐划一、万马齐喑的状态。虽然这一状态巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱了基层政府解决实际问题的能力。短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大，难以为继。以资源汲取能力为例。20世纪90年代中期以来，资源大幅度向上集中，体现了中央权力特别是汲取能力的提高。但是，资源集中导致了（中央）资源支配权与（地方）有效信息分离，削弱了地方政府解决实际问题的能力。地方政府资源匮乏意味着它们解决实际问题的能力随之衰弱。而通过“条条”自上而下的资源再分配（如退耕还林、“村村通”工程等），常常与地方实际情况不相吻合；地方政府的应对过程——变通和共谋行为——导致了司空见惯的“挪用”现象。在中央政府高压政策下，地方官员在更多情况下噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地制宜地解决当地问题，一统体制与有效治理的矛盾随之积累起来；久而久之，这些矛盾逐渐恶化，出现危机。

面对这种“有效治理”不足带来和加剧的矛盾危机，中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性，增强基层政府有效治理的能力。从集权到放权的过程有着种种表现，如局部性试验、特殊政策、中央授意的地区性改革等等。为了打消上轮集中整治的肃杀气氛，常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验。此时的做法表现出了中央与地方关系钟摆倾向于放权的态势。于是，中央与地方关系回到了决策一统性与执行灵活性间松散关联的常态起点。

上述讨论表明，国家与地方关系及其应对机制间互动过程导致了集权—放权的周期性的转变节奏，而一统体制也在这一过程中经历了名（象征性国家）与实（强势国家）角色的转换演变。

以上我们讨论了当代中国一统体制与有效治理之间的矛盾以及由此衍生出的应对机制。这些应对机制在缓和矛盾的方面起到了重要作用，但同时带来了一系列后果：中央决策与地方执行间的松散链接以及潜在的组织失败对一统体制产生威胁，导致了各种应对机制应运而生，如政教的仪式化和以政治动员为特点的运动型机制。这些机制间的相互作用和紧张，对政治运行和国家建设产生了深远的影响。

本书的研究角度

本书以下各章是对上述理论思路和观点的进一步阐述、延伸和实证研究。我从组织学这一特定的分析视角来审视解读中国国家治理的制度逻辑，特别关注在改革开放时期的官僚制度和组织行为。从组织学角度来看，国家首先是一个组织制度，其中包括了中央与地方政府间的组织权威界定、资源调配、人事安排等制度设施。这些稳定的制度安排不可避免地诱发了相应的官员行为。解读国家治理的制度逻辑，关注点正是探究这些制度安排背后的因果机制和因此导致的行为表现和后果。在新中国的六十余年历史中，国家——中央政府及其所属的各级地方政府——在中国生活中起到了至关重要的作用，以至我们今天讨论中国社会的任何课题、现象、成就或问题，都无法绕开中国国家这一主题。中国官僚制度为国家治理提供了微观基础：国家的各项政策、指令正是通过各个部门、各级政府中官员的日常工作和各种接踵而来的运动加以执行落实的。即使在官僚制度受到极大冲击的历史时期（如“文革”），国家治理的极端形态也可以从官僚制度的困境与失败角度加以认识。换言之，欲解读中国国家的角色和作用，我们必须对作为其微观基础的官僚体制有深入的认识。

为什么选择组织学的视角来从事这些研究工作呢？一个学科的知识积累提供了特定的学术研究着眼点，使其理论观点有内在逻辑以循，有相应分析概念和工具为用，有具体研究方法可依。如上所述，中国国家治理模式凸显了官僚组织体制在制度设施中的重要位置，而这一视角及其所关注的问题又恰恰是以往的研究工作所忽略未及的，因此这一研究视角有其独到的意义。我们以官僚体制研究为例。在社会科学领域，王亚南（1981）初版于1948年的《中国官僚政治研究》一书是这一领域中为数不多的专题研究。王亚南从马克思阶级分析理论角度，深入讨论了历史上官僚阶级作为一个利益集团的经济基础和与皇权之间的关系，以及其历史演变渊源，至今读来仍有现实意义。但王亚南的阶级分析对官僚制度作为一种组织现象并没有涉及。从组织学角度来分析中国官僚制度，可以提出一系列不同于王亚南阶级分析的研究问题：中国官僚组织的激励设置、信息流通、决策执行过程是什么？为什么政府官员不是以规章制度为本，而是以上级指令为重？诸多司空见惯的政府行为与其组织结构是什么关系？近年来，政治学、社会学、行政管理等领域的学者对于当今中国官僚制度及其日益凸显的全能作用有了丰富的研究工作。组织学视角的一个优势是它以组织现象为研究对象，但提供了一个跨学科的领域，汲取了社会学、经济学、心理学、政治学诸学科的相关研究成果。

组织学研究始于这样一个命题，即组织现象反映了组织本身的制度设施安排，有稳定重复的权威结构、激励设置和运行过程，从而影响以至塑造了其组织成员的活动。正如韦伯（Weber 1978）指出的那样，一个组织一旦存在，就有着自我生存的动力，就会力图找到其继续生存的理由。我们可以通过组织分析来认识和解释组织的特有行为方式和互动模式，解读其组织现象的内在机制和过程。而且，任何组织都不是孤立存在的，它必须与其所在环境进行资源交换才能生存发展，因此同时也受制于其所处的制度环境和社会环境（Stinchcombe 1965）。在这个意义上，中国官僚制度的组织学分析同时也是考察、解读这一组织制度在特定制度环境中生存发展的取向和特点。组织学在长期的研究过程中积累了丰富的理论思路、概念和方法，为探究中国国家治理的组织基础和过程提供了有益的分析工具。下面简要概括一些基本的分析概念和理论思路，随后各章的分析讨论将进一步应用这些概念和思路来解读中国国家治理的制度逻辑。

首先，正式组织的一个基本特点是有稳定的组织结构、权威关系和激励设置，因此其行为有稳定性和可预测性。而且，组织一旦存在，就具有其途径依赖的特点。基于官僚组织等级结构的官僚权力，体现为正式等级权力和规章制度。正式规则协调组织内部的各部门、各层级的关系，约束着信息流动过程，规范着组织成员的行为（March，Schulz and Zhou 2000）。行政指令、政策法规总是通过组织予以实施；因此，组织内支配性等级权力、职责分工及其协调机制是至为关键的组织机制。从组织学角度，我们可以提出一系列问题：例如，在中国各级政府组织中，或政府各部门之间，其权威关系是如何建立、如何运行的？在正式组织制度上，其自上而下的“所有权”与实际运行过程的“控制权”是怎样的关系？在分析层面上，我们应该把某一个具体部门（如市环保局、乡镇政府）看作一个相对独立的组织，抑或一个大的政府组织中的一个部门或下属机构？进一步说，组织的边界在哪里？

第二，信息与激励是组织制度的一个重要内容。信息经济学对组织研究的一个重要贡献是“信息不对称”这一分析概念，即组织中及组织间互动双方中，一方可能拥有更多的信息，可以策略性地利用信息以追求私有目标。信息的收集、加工、解释对组织决策和政策执行有着关键作用。但是，在组织内部的上下级之间，部门之间信息不对称状况普遍存在。近年来有关官僚体制的研究特别集中于公共选择经济学，主要强调组织内部委托—代理关系及信息不对称问题（Gailmard and Patty 2012）。因此，官僚权力的一个重要内容是制定合理恰当的激励制度以激励下属符合组织目标和组织利益的行为。鉴于此，我们可以把官僚权力看作是能够“修订激励机制以便诱使代理方按照委托人利益采取行动”的能力（Miller 2005：203）。激励设计直接影响着组织成员的晋升、收益和地位获得等，上级部门设计激励机制的能力是克服下级部门执行中种种问题的重要因素。因此，激励设计成为组织研究的一个关注点（Lazear and Oyer 2013）。由于存在有限理性（bounded rationality）和多个委托人之间的利益兼容问题（Cyert and March 1963，Simon 1947），激励设计的不合理常常产生始料未及的后果、诱发出背离组织设计初衷的组织行为（Dixit 1996，Kerr 1975，Miller 1992）。

第三，非正式制度是认识组织制度和组织行为的一个重要角度。非正式制度指组织成员间的共享观念、稳定期待及利益，它们存在于组织内部和组织之间的合作互动过程。组织成员相似的职业发展路径、长久甚至终身的工作经历以及相同的组织环境等诸多过程塑造了组织成员的共同经历、价值观和身份认同（Merton 1968）。因此，在正式规章制度之外普遍存在着非正式的社会关系，成为软化正式规则的重要力量（Blau 1963，Crozier 1964，Gouldner 1964）。社会关系不是来自正式的权力关系，而是来自非正式的互动或其他社会领域，如校友、老乡及亲友关系等，与社会交往和人际关系中的情感、身份和期望交织一体，常常与组织设计的理性原则相悖，诱发与正式规章制度相悖的组织行为。中国官僚组织中社会关系的普遍存在和作用产生了一个重要后果，即它们经常弱化官僚组织的“铁笼”效应。各层级政府机构有其各自的组织利益、共享观念和行为模式，为抵抗上级指令的合谋行为提供了稳定的制度基础。因此，政府中的科室部门一方面是官僚权力的制度基础，另一方面也成为削弱官僚权力的重要机制。正是在非正式运作过程中体现出正式制度的内在机制及其所面临的紧张。

第四，组织与社会环境的关系。任何组织都必须与外在环境进行资源交换才能得以生存，如人力资源、政府管制、市场制度等诸方面。因此，正式组织不可避免地镶嵌在社会文化之中（Stinchcombe 1965）。在宏观层面，如韦伯所言，任何权力都有为其正当性（合法性）辩护的必要（韦伯2004b）。国家支配形式都必须建立在一定的合法性基础之上，因此影响到其特有的制度设施安排。在现代社会，官僚组织的合法性与其公共性以及民众利益密不可分。因此，官僚组织需要从其社会环境中得到象征性资源，为其合法性辩护。另外，社会环境中的各种同乡、同学、同事、亲友基础上的社会关系网络，渗透于社会生活、经济活动的各个角落（Wank 1999，Yan 1996a，Yang 1994），也普遍存在于中国政府的组织过程中，对组织成员个人发展和资源动员以实现组织目标等都有着重要意义。

虽然我的研究工作是在社会科学的分析框架下展开的，但在解读中国官僚制度组织现象时，我发现自己的目光时常不由自主地被引向过去，引向中国历史上的官僚制度设施和行为。我们今天观察的官僚制度和官僚行为，并不单单因制度设计而来，甚至可能主要不是因制度设计而来的。“制度设计”这个词汇在中国行政管理中盛行恰恰反映了官僚制度与中国政治文化的深厚渊源。中国的政治文化中，自上而下的政治过程是其主要线索。在这个图画中，自下而上的制度创新时常发生，但只有得到了上面的认可和褒扬才能具有合法性，否则只能以非正式形式半隐蔽形态生存下去。可以说，现有的治理机制大多在中国历史上的制度安排中或隐约可见或互为印证。因此，历史的角度可以帮助我们加深认识中国国家治理模式在当代中国的渊源与特点。学术界对中国官僚制度有着大量的研究，许多研究工作有独到的眼光和见地，如黄仁宇（2006）对于官僚体制的研究，钱穆（1996）对于历代王朝执政的分析见解，瞿同祖（2003［1962］）关于清代官僚制度的描述，等等。金观涛、刘青峰的研究工作（1992，1993，2011）尤从长历史着眼，系统深入，独具新意：他们从“社会组织方式”与“思想观念”渊源两个互为依存的过程分析讨论了中国大历史上的“超稳定性结构”。这些研究常有着系统的观察和犀利的评论，颇具启发意义。读者不难发现，以下各章报告的研究工作或得益于这些历史研究的洞见和启发，或与这些研究在不同层次上有着异曲同工之趣。本书借用当代社会科学分析概念和手段，对这一制度及其内在机制和微观过程进行分析和解释。

以上讨论的组织分析视角，辅以或明了或隐含的比较分析和历史分析，构成了本书的研究取向。这些研究角度有各自的关注点和相应文献。在本书的讨论中，我不是把它们各自平行陈列开来竞争读者的注意力，而是试图把这些不同的关注点和思路融会贯通，编织进针对中国官僚体制诸方面分析解读的具体讨论之中。

最后，关于研究方法的一点说明。我的研究工作大多采用了组织学中行为科学的研究视角，特别关注“是什么”的问题，即试图认识理解在实际生活过程中的组织现象是怎样的，进而解释“为什么”的问题；而不是从“应该怎样做”这样的规范性（normative）问题出发。这一思路与经济学的正式模型取向以及当今公共管理和政策研究领域的许多研究工作迥然不同。后者多从“应然”的规范性角度来讨论：中国政府应该如何行为，激励应该如何设计，问题应该如何纠正，等等。学术研究着眼于“是什么”和“为什么”的问题，这并不意味着所谓“为学术而学术”的学风；恰恰相反，这是对知识的尊重。在我看来，如果没有在扎实研究基础上对现实中“是什么”和“为什么”的问题做出满意的回答，那么关于“应该怎么做”的所谓研究只能是空中楼阁水中月，使得学术研究工作流于空洞无物的清谈说教或成为哗众取宠的道具。

本书概要

从组织分析角度出发，我把中国国家治理的基本问题概括为一统体制与有效治理之间的矛盾。针对这一矛盾，中国政治发展过程中演变出一系列制度设施和机制应对之。这些制度设施和应对机制间的相互作用和运行过程体现了国家治理的制度逻辑。国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。本书由三个部分构成：本书的前两部分主要关注第一种关系，即中央统领权与地方治理权间关系。在第三部分，我将目光转向国家与民众关系，在国家治理的官僚体制和制度设施背景下讨论国家与民众的相互作用及其对治理逻辑的意义。现将各章内容及其相互联系概括如下。

第一部分“国家治理逻辑的制度分析”中的三章，进一步阐述和延伸“导论”中提出的国家治理的制度设施及其三个应对机制。第2章“国家治理逻辑与中国官僚体制”从韦伯理论视角讨论了中国官僚体制在中国国家支配形式中的结构位置，特别是其与国家最高权力（“皇权”）间的关系，及其由此产生的特定的组织形式和行为，作为中国国家治理逻辑的稳定组织制度和微观基础。第3章“中国政府的治理模式”着眼于中国政府组织内部结构和权威关系，提出一个“控制权”理论，用以解释国家治理运行过程中“一统决策权与灵活执行权”之间的关系。这一理论视角将中央与地方政府关系、政府内部各层次间关系看作一个整体，提出了一个统一的分析框架和相应的分析概念，讨论中国政府在不同时期不同领域的各具特点的治理模式以及它们间的内在关联。第4章“运动型治理机制”，通过对比官僚体制的常规型机制与政治过程中的运动型机制，指出运动型治理机制在国家治理制度逻辑中的特定位置角色，特别是其背后的组织设施和制度安排。

第二部分“国家治理逻辑与政府行为”以基层政府治理过程和组织行为为着眼点，讨论解读国家治理制度逻辑在基层社会运行的微观过程和机制。第5章“政府内部上下级谈判”借用博弈论有关互动双方谈判博弈的理论框架和分析概念讨论中国政府内部上下级间谈判的不同形式和随之产生的各种博弈模型，及其在实际政策执行过程中的行为体现。第6章“基层政府间的‘共谋现象’”聚焦于政策执行过程中“上有政策，下有对策”这一现象，讨论了基层政府间共谋行为背后的制度基础，特别是共谋行为在因地制宜落实政策中的积极意义。第7章“‘拼凑应对’：多重逻辑下的基层政府行为”针对基层政府的任务环境及其诱发的行为模式进行了微观分析。第8章“逆向软预算约束”关注基层政府向下攫取资源的各种行为，从理论上探究其制度基础。在这一系列分析讨论中，我着眼于日常生活中司空见惯的组织现象和政府行为，力图探究发掘其背后的内在组织机制和制度基础。

第三部分“国家治理逻辑与中国社会”转向国家治理的第二条主线，即国家与民众关系，将国家治理放在国家与社会互动的大背景下讨论。第9章讨论“通往集体债务之路”，以一个乡镇在执行国家“村村通”修路项目的经历来分析政策实施过程中的“官僚制逻辑”与“乡村社会逻辑”的相互作用。第10章着眼于一个乡镇历时多年的“村庄选举”过程，解读国家政策、官僚体制与乡村社会等多重逻辑间的互动演化过程，将国家治理与制度变迁放置在一个更为广阔的背景之中。第11章讨论中国国家治理中的一个独特现象，即“基于无组织利益的集体行为”以及其中折射出的国家与社会关系和国家治理逻辑所始料未及的后果。在这些研究中，中国社会以其特有的常常是扭曲的方式顽强地参与国家治理过程之中，成为国家治理逻辑的一个重要组成部分。

在作为“结语”的第12章，我概括总结关于国家治理逻辑——本书的研究主题——的主要发现和意义，并在此基础上讨论国家权力、官僚体制和民众群体间的互动，以及在改革开放时期从传统治理逻辑向新的治理逻辑转型所面临的困难和挑战。