霍光选择刘病已而非其余宗室，至少有两个原因：一是刘病已长于民间，没有封地旧臣，较好控制[事后回看，霍光自然是失算的。宣帝自幼饱受磨难且长在民间，已养成极擅隐忍蛰伏又杀伐果断的性格。身居弱势之日，贫贱时同甘共苦的皇后许平君被霍家毒杀，宣帝亦可不露声色佯装不知，待翻盘之机到来则绝无犹疑，地节二年（前68年），霍光去世，次年宣帝便以霹雳手段将霍家连根拔起，长安城血流成河，整个霍氏集团灰飞烟灭。]；二是废黜昌邑王这件事极大地折损了霍光的政治威信，而响应天下人对卫太子的怀念之情，恰是挽回其政治威信的极佳办法。曾在监狱中救护过刘病已的丙吉，正是以这样的理由说服了霍光：

孝昭皇帝早崩亡嗣，海内忧惧，欲亟闻嗣主，发丧之日以大谊立后，所立非其人，复以大谊废之，天下莫不服焉。方今社稷宗庙群生之命在将军之一举。窃伏听于众庶，察其所言，诸侯宗室在列位者，未有所闻于民间也。而遗诏所养武帝曾孙名病已在掖庭外家者，吉前使居郡邸时见其幼少，至今十八九矣，通经术，有美材，行安而节和。愿将军详大议，参以蓍龟，岂宜褒显，先使入侍，令天下昭然知之，然后决定大策，天下幸甚！[《汉书·丙吉传》。]

丙吉称赞霍光速立、速废昌邑王让天下人莫不心服口服，是不能当真的漂亮话。实际情形与丙吉的称赞完全相反——肯定者少而批评者多，赞赏者鲜而狐疑者众。丙吉说“众庶”不关注那些高高在上的诸侯宗室，舆论全聚焦在通晓经术、才能出众的卫太子之孙刘病已身上，其实是在提醒霍光，刘病已的身上承载着卫太子的政治遗产，响应这份遗产对霍光大有好处。所以，与其说霍光选择的是刘病已，不如说他选择的是卫太子。立卫太子之孙为帝，既迎合了朝野上下对卫太子的怀念，也迎合了朝野上下对变革的期待。

这些期待的背后，是朝野内外已经受够了武、昭两朝逾半个世纪的暴政。

刘彻时代自不必说。昭帝在位的十三年里，汉帝国虽因“海内虚耗，户口减半”而无力维持对外征伐，但在对内治理上，仍极忠实地执行刘彻时代的施政路线，即通过酷吏集团实施严刑峻法，来维持高强度的控制与汲取。其间虽有贤良文学在盐铁会议上对盐铁专卖、平准均输等汲取政策提出严厉批评，但最后不过是“罢榷酤官”，仅仅废除了对官府财政收入影响最小的酒类官营专卖政策。另据路温舒的披露，直到昭帝去世时，汉帝国在“治狱”方面仍与残暴的秦帝国并无二致：

臣闻秦有十失，其一尚存，治狱之吏是也。……夫狱者，天下之大命也，死者不可复生，绝者不可复属。《书》曰：“与其杀不辜，宁失不经。”今治狱吏则不然，上下相驱，以刻为明；深者获公名，平者多后患。故治狱之吏皆欲人死，非憎人也，自安之道在人之死。是以死人之血流离于市，被刑之徒比肩而立，大辟之计岁以万数，此仁圣之所以伤也。[《汉书·路温舒传》。]

路温舒长期在一线做刑狱工作，官至廷尉史。按路的认知，人死不能复生，司法工作应慎之又慎，须秉持“宁放过不杀错”的原则。可现实是，汉帝国司法恰与该原则背道而驰，上上下下皆追求“刑罚深刻”。这种现象的根源，在于最高决策层以严刑峻法治国，也以严刑峻法来考核官吏，导致狠狠整人有好处，公正平允反有后患。治狱之吏遂普遍倾向于将嫌犯弄死，可谓人人争做酷吏。只有成为酷吏才能符合时代要求，才能被时代容纳，做酷吏已成为官吏的“自安之道”。

路温舒这些话，是在汉宣帝即位初年上奏所讲。可见“死人之血流离于市，被刑之徒比肩而立，大辟之计岁以万数”这般可怕的情形，直到此时仍是常态。如此也就不必惊异汉帝国朝野上下，何以在刘彻死去多年后，仍弥漫着对卫太子的怀念情绪。人们怀念卫太子，不是在怀念那个具体的人，而是怀念他身上“宽恕仁厚”的政治标签。现在，怀念转化为期望，切实落在了刚刚即位的卫太子之孙——宣帝刘病已的身上。朝野上下对卫太子的怀念是刘病已最大的政治资本，刘病已必须响应他们的期望。

宣帝时代因之成了一个有限变革的时代。

说它有限，是因为宣帝毕竟是刘彻曾孙，全面深入反思刘彻，暴露刘彻时代控制与汲取政策的残暴性并将之全面推翻，对维持刘氏皇权弊大于利。所以宣帝仍要大张旗鼓地肯定刘彻的“廓地斥境”“百蛮率服”之功，下令在四十九处“武帝巡狩所幸郡国”立庙纪念，并将站在民生立场指责刘彻须为“百姓流离，物故者半”负责的儒者夏侯胜及维护夏侯胜的黄霸，一并投入监狱。

说它变革，是指相对刘彻时代（自然也包括短暂的昭帝时代），宣帝统治时期确实放松了对民众的控制，也减轻了汲取强度，民力有所舒缓，社会也多了一些活力。今人阅读《汉书·宣帝纪》，必不难发现其中载有大量宣帝诏令，其内容或是派遣使者循行郡国考察百姓疾苦，颁布减税政策；或是整顿司法，指示地方郡国在决狱时要秉持仁德公允之心。

在放松管控方面，宣帝时代有两件事值得一提。一是变更司法机构人事，以于定国为廷尉（最高司法官），以黄霸等为廷平（司法仲裁官）。于定国出身狱吏世家，其父做过县狱史和郡决曹，以不走酷吏路线且司法公允著称，百姓曾为其立生祠以示感激。于定国子承父业，同样不走酷吏路线，在“治狱之吏皆欲人死”的恐怖时代，是个异类。黄霸的情况大体类似，在霍光“尊武帝法度，以刑罚痛绳群下”的时代，各级官吏普遍以严酷为能，黄霸却罕见地获得了“宽和”的美名[见《汉书·黄霸传》。]。宣帝起用这类官吏，自是希望通过变更人事来扭转司法风向。于定国等也能体察到这种用意，史载其担任廷尉期间，执法公允，“务在哀鳏寡，罪疑从轻，加审慎之心”[《汉书·于定国传》。]。廷尉主张宽仁审慎、疑罪从轻，廷平决狱宽和，下级司法官吏自不必再将做酷吏当成仕途的必选项。

另一件事，是废除了诸多前朝暴政的遗存。如刘彻执政时期，曾大力推行源自秦政的“首匿相坐之法”，皇权强行赋予家庭成员互相举报的义务，父子兄弟亦不能例外，不履行举报义务便要连坐。贤良文学在盐铁会议上曾激烈抨击该政策太过残忍，“自首匿相坐之法立，骨肉之恩废而刑罪多”，极大拉低了社会道德水平。地节四年（前66年），宣帝颁布诏书：

自今子首匿父母，妻匿夫，孙匿大父母，皆勿坐。其父母匿子，夫匿妻，大父母匿孙，罪殊死，皆上请廷尉以闻。[《汉书·宣帝纪》。]

此后，儿子不必再举报父母，妻子不必再举报丈夫，孙辈不必再举报祖父母。父母不肯举报儿子，丈夫不肯举报妻子，祖父母不肯举报孙辈，通常也不会再受到法律追究。涉及殊死大逆之罪，亦须上报长安由廷尉裁决。宣帝此诏影响深远，极大改善了西汉百姓的生存状态。

再如刘彻执政时期行算缗告缗之政，曾掀起举报告密他人资产的大风潮，直接导致百姓不敢积蓄求富，稍有资产便要寻机消耗，史载“杨可告缗遍天下，……商贾中家以上大率破，民偷甘食好衣，不事畜藏之业”[《史记·平准书》。]。为打击这股躺平之风，压制百姓消费以尽可能保证朝廷的汲取规模，地方郡国普遍出台政策，严禁百姓摆酒办席，“民嫁娶不得具酒食相贺召”[《汉书·宣帝纪》。]。刘彻死后，该禁令并未取消。直到五凤二年（前56年），宣帝以有违人伦常情为由下诏废除该禁令，地方郡国才无法再以此为由抓捕百姓。

此外，宣帝还改名“刘询”。理由是原名里的“病”“已”二字太过常见，百姓避讳困难，易因之触罪沦为囚徒。为监督各级官员执行指示是否到位，宣帝亦“常幸宣室，斋居而决事”，亲自上手阅看卷宗并决狱。

以上种种，皆有助于推动司法自严酷转向宽仁。

但在班固看来，宣帝在位二十五年间，有件最该做的事却始终没有做。此事便是“删定律令”。即便涿郡太守郑昌上疏宣帝，将律令繁杂化与司法酷吏化之间的关系分析得清清楚楚[《汉书·刑法志》记载：“时涿郡太守郑昌上疏言：‘圣王置谏争之臣者，非以崇德，防逸豫之生也；立法明刑者，非以为治，救衰乱之起也。今明主躬垂明听，虽不置廷平，狱将自正；若开后嗣，不若删定律令。律令一定，愚民知所避，奸吏无所弄矣。今不正其本，而置廷平以理其末也，政衰听怠，则廷平将招权而为乱首矣。’”]，宣帝也没有采取任何动作。

西汉的律令繁杂化始于刘彻时代，与西汉官僚集团的全面酷吏化高度同步。为更好地控制和汲取民众，以支持皇帝的“雄才大略”，汉帝国在长达半个世纪的刘彻时代按需立法，出台了无数律令，积累了无数判例。据《汉书》统计，共有“律令凡三百五十九章，大辟四百九条，千八百八十二事，死罪决事比万三千四百七十二事”[《汉书·刑法志》。]。律令繁杂的最大坏处是，民众无力知晓所有律令与判例，无法有效躲避法网；而执法官吏可轻易利用信息差，实施权力寻租，陷民众于法网之中。此外，刘彻执政时期出台律令的流程简单粗暴，完全唯皇权意志是从，毫不关心律令内部的逻辑是否统一。同性质的案件，甲律令的判决可能与乙律令冲突，丙判例的尺度可能和丁判例不同。面对律令内部的混乱冲突，执法官吏为避免判决尺度不合上意而遭整肃，普遍倾向于严判，以符合时代的司法风向。涿郡太守郑昌力劝宣帝删定律令，正是基于这些缘故。唯有将繁杂的律令简化，“愚民知所避，奸吏无所弄”，酷吏政治才会消退，才是改良时代的治本之道。

然而，宣帝拒绝启动删定律令的工作。秦制帝王术讲究“刑不可知则威不可测”，维持繁杂的律令体系可造成“只要想抓你，便总有一款法律适合你”的效果。宣帝喜好刑名法术，自是明白这些，故将繁杂律令视作控制民众、维持社会稳定的重要手段。倒是推崇儒学的汉元帝，将“律令烦多而不约，自典文者不能分明”（意即连政府中专门掌理律令条文的官吏也搞不明白）当成了真问题，一度计划解决，曾下诏命群臣讨论哪些可以删除，哪些可以简化，只是没有效果。至汉成帝时，律令仍极为繁杂。成帝诏书披露：

今大辟之刑千有余条。律令烦多，百有余万言。奇请它比，日以益滋。自明习者不知所由，欲以晓喻众庶，不亦难乎！[《汉书·刑法志》。]

在绝大部分民众不识字、信息传递手段有限且缓慢的时代，汉帝国的律令竟已累计至百余万字的规模。也就难怪成帝会感慨专业法律人士都已晕头转向，遑论向一般百姓做普法工作的可行性。

治标之术甚多而治本之策未行，是宣帝时代放松民间管控的大致情形。汲取方面的情形也大体类似。如地节三年（前67年），宣帝发现天下百姓吃不起盐，遂下诏“其减天下盐贾（价）”。盐价降下来一些当然是好事，但要想真正解决百姓吃不起盐的问题，必须先废除桑弘羊等人当年制定的盐铁官营专卖政策。百姓生存缺不了盐铁，控制盐铁等于扼住百姓的咽喉，抓住百姓的钱袋子，这样的“好政策”宣帝自无可能放弃。

再如五凤三年（前55年），宣帝为降低百姓负担，曾下诏“减天下口钱”。口钱即针对未成年人征收的人头税。减少人头税对百姓来说当然是好事，但要想治本，便应废除口钱这项暴政——汉元帝时的御史大夫贡禹披露，口钱“起武帝征伐四夷，重赋于民，民产子三岁则出口钱，故民重困，至于生子辄杀”。这项因刘彻为满足征伐欲望而生出的新税种，迫使百姓在孩子三岁时便须多交一笔人头税。百姓活不下去，只好生子辄杀。这种生子辄杀现象持续到元帝时代仍未止息。宣帝既然下令减收口钱，自是了解口钱的危害。了解危害而仅减少口钱不愿废除该税种，是因为对秦制政权而言，朝廷财政收益的重要性始终远高于民生疾苦。在这种统治逻辑下，宣帝可以治标，但绝不治本。

仅治标而不治本，时代改良自然有限。黄龙元年（前49年）二月，宣帝在诏书中承认，自己执掌汉帝国二十余年，虽一再指示公卿大夫在施政时务行宽大，关心民众疾苦，不要重蹈国家全面酷吏化的覆辙，但结果仍不如人意：

方今天下少事，繇役省减，兵革不动，而民多贫，盗贼不止。[《汉书·宣帝纪》。]

劳役少了，战争停了，百姓还是很穷，还是有许多人活不下去做了盗贼。黄龙元年是宣帝在世的最后一年。所谓“昭宣之治”的成色，止此而已。