初元五年（前44年），元帝下诏罢盐铁官，废除了盐铁官营这项维持了七八十年的暴政。与盐铁官营同时被废除的，还有北假田官与常平仓。[《汉书·食货志》记载：“在位诸儒多言盐铁官及北假田官、常平仓可罢，毋与民争利。上从其议，皆罢之。”]

这是元帝时代经济松绑的标志性事件。盐铁官营在之前的章节已有叙述，这里不再赘述。下面仅就北假田官与常平仓做一点介绍。

假田的本意，是朝廷将其掌控下的耕地暂借给百姓耕种，假田制度主要针对卖掉了朝廷授田的流民。朝廷不愿二次授田给他们（授田可以卖，假田不能卖），又不可能放弃这些流民——在人头税时代，受控制的劳动力是税基，不受控制的劳动力是不稳定因素——于是就有了假田制度。刘彻统治中晚期，天下百姓不堪重负，沦为流民者极多，假田制度约始于此时。昭帝时代继承了假田政策，但推行力度有限，流民仍是很严重的社会问题，如始元四年（前83年）秋七月的诏书承认“比岁不登，民匮于食，流庸未尽还”[《汉书·昭帝纪》。]。宣帝时代，假田制度获全面推行。如地节元年（前69年）三月下诏“假郡国贫民田”；地节三年（前67年）冬十月下诏“流民还归者，假公田，贷种食，且勿算事”[见《汉书·宣帝纪》。]。

昭帝时代“流民稍还”，宣帝时代“百姓安土”，假田制度厥功至伟。但该制度的推行过程仍问题多多。

首先，流民得到的实惠有限。昭帝时代，贤良文学曾在盐铁会议上批评“今县官之多张苑圃、公田、池泽，公家有鄣假之名，而利归权家”——朝廷将苑圃、公田、池泽拿出来租借给百姓经营，结果是朝廷担着租借的名头，实际利益却进了权贵的口袋。之所以如此，是因为权贵集团有许多办法将“假田”弄到自己名下（如让假流民代持），真流民得不到田地，只能给握有“假田”的权贵做佃户。这是假田制度的天然弊端——只要朝廷坚持不向流民二次授田，而仅采取以假田的方式安置，土地便必定会在分配过程中流入权贵之手。

其次，假田并非将土地借出后便任由百姓自由经营，部分假田设有官吏专职管理。这些官员会介入土地经营，会监督百姓劳作（如驱策百姓垦荒，假田大多来自无人耕种的荒地），会负责假田税征收，还会强迫租种朝廷假田的百姓替官府/官吏干各种私活。换言之，设置假田官，丝毫无助于提升百姓的耕作积极性，也丝毫无助于提高土地的产出量，只是增加了一环针对百姓的制度外盘剥。这也正是儒者力劝元帝取消“北假田官”的主因。

只是，假田官可以取消，假田制度的天然弊病却无法根除。自昭帝时代开始，朝廷每次假田给流民，都会引来权贵集团的侵吞。王莽代汉时，有一段针对前朝的批评：

汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出。而豪民侵陵，分田劫假，厥名三十，实什税五也。[《汉书·食货志》。]

所谓“豪民侵陵，分田劫假”，便是指假田在分配时常落入权贵集团之手。有了中间商赚差价，耕种假田的百姓承受的名义田租是三十税一，而实际田租是十税五。[参见臧知非：《秦汉赋役与社会控制》，三秦出版社2012年版，第65-69页。]

再说常平仓。该制度创设于宣帝五凤四年（前54年），由财政官员耿寿昌提议。耿以善于增加朝廷财政收入被宣帝重用。《汉书》关于该制度的记载很简略：“寿昌遂白令边郡皆筑仓，以谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜，名曰常平仓。”[《汉书·食货志》。]即在汉帝国边郡修筑由官府经营的仓库，谷价低贱时提价买入，让农民获利；谷价高昂时降价卖出，避免市场发生粮荒。

常平仓的初衷很美好，初期似乎也起了不错的效果，故《汉书·食货志》说“民便之”。可仅仅过了十年，到元帝初元五年（前44年）时，朝中儒者已对常平仓群起批评，将之视为“与民争利”的典型政策。《汉书》没有具体记载常平仓如何与民争利，但该政策盘剥百姓，直到东汉明帝年间仍留存在知识分子的历史记忆中。明帝当时有意恢复常平仓，宣帝玄孙刘般站出来反对，理由是“常平仓外有利民之名，而内实侵刻百姓，豪右因缘为奸，小民不能得其平，置之不便”[《后汉书·刘般传》。]，明帝只好作罢。

常平仓之所以会变成盘剥百姓的工具，主因是官权力不受民意约束。官府为了谋利，不会在粮价低贱时，按规矩抬价收购百姓的粮食，只会将粮食收购价压得更低；也不会在粮价高昂时，按规矩降价卖粮食给百姓，只会囤积居奇以获得更高利润。自两晋而下，历代常平仓皆是如此。宋代民间试图通过设置义仓来取代官方常平仓，便是为了将官权力这个祸源排除在外，可惜最后也未能成功。

初元五年能够成功废除盐铁官、北假田官与常平仓，有两个主要原因。一是元帝好儒，儒者在当时的朝堂上很有话语权。二是当时天灾频繁，先是“天下大水”，关东十一郡严重受灾，水灾后齐地又出现大饥荒，谷价上涨至三百余钱一石，许多百姓饿死，琅琊郡出现了严重的人吃人现象。公羊学派的天人感应理论因之派上了用场。按当时的政治逻辑，废除盐铁官、北假田官与常平仓这些盘剥政策，乃是皇帝在回应天意、纠正错误。为了向上天表达纠错的诚意，元帝还裁撤了建章宫与甘泉宫的守卫、宫廷角抵团队、齐三服官[三服，春献冠帻纵为首服，纨素为冬服，轻绡为夏服。参见张政烺：《中国古代职官大辞典》，河南人民出版社1990年版，第488页。]，划出部分禁苑让贫民耕种，削减诸侯王庙半数卫卒……遗憾的是，三年后朝廷“独复盐铁官”，又恢复了影响百姓生活极深的盐铁官营政策。为什么盐铁官营废不掉？《汉书》的解释很简单，只有十六个字：“以用度不足，民多复除，无以给中外繇役。”[《汉书·元帝纪》。]意思很明确，就是朝廷没钱了。

这解释对，但不完全对。

盐铁是百姓日常生产生活的刚需，朝廷欲增加财政收入，围绕盐铁来做文章，确实效率高、成本低。只是做文章的具体方式，并非仅盐铁官营一种。如汉帝国前五十年，盐铁经营多元，官府利用刑徒煮盐铸铁，民间盐铁商人也参与盐铁的生产与销售。朝廷利用盐铁获取财政收入的主要方式不是官产官卖，而是向民间征收盐铁税。所以彼时的百姓可以吃上质量合格、价格适中的盐，也可以用上质量合格、价格适中的铁制农具。待到刘彻“笼天下盐铁”，禁止民间煮盐铸铁，大搞官产官卖，遂有盐铁价格暴涨而质量暴跌之祸，“郡国多不便县官作铁器，铁器苦恶，贾贵”[《史记·平准书》。]，百姓宁愿用低效的木石农具，也不愿用价格昂贵、质量低劣的官制铁器。

类似的教训，在东汉章帝时代又重演过一次。章帝恢复“盐铁官”，效仿刘彻大搞盐铁官营。章帝死后，其子和帝在诏书中承认盐铁官营因“吏多不良”而给百姓造成极大危害，并以章帝遗诏的形式命令地方郡国“罢盐铁之禁，纵民煮铸，入税县官如故事”，重新允许民间煮盐铸铁。朝廷创收的方式，也再度改回向民间征收盐铁税。[见《后汉书·孝和孝殇帝纪》。和帝时年不过十岁，该诏书代表了朝中儒臣的意见。因章帝生前推行盐铁官营的态度极坚决，所谓章帝遗诏有可能是伪造的。]

可以说，朝廷一缺钱就大搞盐铁官营，乃两汉而下历代统治者的普遍惯性思维。这种简单粗暴的思维，主要基于“不让中间商赚差价”的愚蠢逻辑。统治者们似乎认定，只要禁止民间商人进入盐铁行业，全面实施官产官卖，不但政府财政收入可以增加，民众也可以少受商人盘剥。实则盐铁官产官卖虽能在短时间内迅速为官府聚敛财富，却必定破坏民间经济与生活的正常运转，必定让社会创造财富的能力发生萎缩，长远来看对朝廷的财政创收反而不利。元帝朝恢复盐铁官营的结局，当然也不会例外。

面对经济体量全面萎缩，朝廷其实只有放宽盐铁管制这一条路可走。汉成帝时，博士平当奉旨出使幽州，考察地方政治，见当地流民极多，遂上奏“言勃海盐池可且勿禁，以救民急”[《汉书·平当传》。]，建议朝廷放弃对渤海一带盐池的管控，允许民众自己煮盐卖盐。朝廷同意了平当的建议。这类个案式的松绑，在元帝、成帝、哀帝执政时期想必不少。这也让盐铁官营政策虽未明确宣布废除，实则已形同虚设，至少官营与民营已共同存在——王莽上台后颁布政策，将出售食盐与铁器的权力再度收归官府[《汉书·王莽传中》记载，王莽“设六筦之令。命县官酤酒，卖盐铁器，铸钱，诸采取名山大泽众物者税之”。]，恰说明了这一点。

盐铁民营才是给汉帝国续命的真正良方。可惜，从刘彻至王莽，皇权一味追求对财富与组织力的全面控制，始终不愿承认这一点。元帝时代的经济松绑，不过是短暂的非常态。