竟宁元年（前33年），汉元帝去世。十八岁的太子刘骜继位，后世称汉成帝。

成帝时代是外戚由干政走向专权的关键期。西汉外戚坐大，始于宣帝，原因是宣帝起自民间，不得不倚重外戚以抗衡权臣霍光。元帝时，外戚亦盛，史氏、许氏皆极有权势。元帝去世后，成帝之母王政君成为王氏外戚掌控朝政的重心。成帝始终无力约束其母亲，这位极长寿的皇太后将在此后的四十余年里持续保持对朝政的巨大影响力。王氏外戚因之迅速膨胀为长安朝堂上最炙手可热的存在。成帝死后，王氏外戚在哀帝与平帝时代先后击败新外戚傅氏、丁氏等，为王莽代汉立新铺平了道路。

元成时代，外戚坐大是确凿无疑的事实，传统史观因之对元帝、成帝的评价不高。不过，这种评价只是站在专制帝王的立场看问题。若转换角度，站到百姓立场去体察元成时代，却可得出完全不同的结论——元成时代对专制帝王而言是衰世，对普通百姓而言却是难得的好时光。当然，在民意无法切实兑换为政策的时代，所谓“好时光”也只是相对而言。

元成时代的好时光，既源于对刘彻时代天下鼎沸的反思，也源于儒家知识分子群体的成型。史载：

自武帝立五经博士，开弟子员，设科射策，劝以官禄，讫于元始，百有余年，传业者浸盛，支叶蕃滋，一经说至百余万言，大师众至千余人。[《汉书·儒林传》。]

刘彻推崇儒学，是看中了儒学赞颂有为，能契合自己实践所谓雄才大略的野心。但是，朝廷取士既以儒学修为高低为依据，自会刺激儒家知识群体的壮大。儒家经典中要求君王仁德爱民、克己复礼的思想声量，也必会得到放大。元帝时陈汤“虽远必诛”的军事冒险无法得到朝中儒臣的支持、渡海远征珠崖的主张也被儒臣以关东灾民更重要为由阻止，皆是儒家仁政思想声量壮大的产物。

下面再举一例，以供体察元帝时代儒家仁政思想声量的变化。事见《汉书·韦贤传》，内中载有一段宗庙制度的相关数据：

初，高祖时，令诸侯王都皆立太上皇庙。至惠帝尊高帝庙为太祖庙，景帝尊孝文庙为太宗庙，行所尝幸郡国各立太祖、太宗庙。至宣帝本始二年，复尊孝武庙为世宗庙，行所巡狩亦立焉。凡祖宗庙在郡国六十八，合百六十七所。而京师自高祖下至宣帝，与太上皇、悼皇考各自居陵旁立庙，并为百七十六。又园中各有寝、便殿。日祭于寝，月祭于庙，时祭于便殿。寝，日四上食；庙，岁二十五祠；便殿，岁四祠。又月一游衣冠。而昭灵后、武哀王、昭哀后、孝文太后、孝昭太后、卫思后、戾太子、戾后各有寝园，与诸帝合，凡三十所。一岁祠，上食二万四千四百五十五，用卫士四万五千一百二十九人，祝宰乐人万二千一百四十七人，养牺牲卒不在数中。

汉帝国的宗庙制度始于刘邦。高帝十年（前197年），刘邦之父刘太公去世，刘邦命诸侯王于其国都立太上皇庙。两年后，刘邦去世，惠帝又命郡与诸侯王为刘邦立庙。此后每去世一名皇帝，地方郡国的祖宗庙便多出一批。

这些宗庙的核心功能，是神化皇帝、彰显刘氏皇权存在感，宣传天命当归刘氏。景帝曾解释为何宗庙要定期隆重举办歌舞祭祀活动：“歌者，所以发德也；舞者，所以明功也。”在没有报纸、电视和网络的时代，宗庙是汉帝国最重要的宣传机构，歌舞是最重要的宣传手段。歌的作用是赞颂刘氏历代皇帝的德行，舞的作用是表彰刘氏历代皇帝的功劳。通过频繁的宗庙活动，让汉帝国百姓深信刘氏皇帝有功有德，进而深信自己应该服从刘氏皇权统治，正是这些宗庙的主要职责[宣传不必区分生死，所以除了已死帝王有庙外，汉帝国还盛行给活着的皇帝立庙，如文帝活着时立庙名为“顾成”，景帝活着时立庙名为“德阳”，武帝活着时立庙名为“龙渊”，昭帝活着时立庙名为“徘徊”，宣帝活着时立庙名为“乐游”，元帝活着时立庙名为“长寿”，成帝活着时立庙名为“阳池”。]。为保障宣传工作顺利推行，汉帝国围绕宗庙制定了严厉的惩罚措施，“臣下妄非议先帝宗庙寝园官”要弃市，“盗宗庙服御物”也要弃市。其效果正如雷海宗先生所言：

天下如此之大，而皇帝只有一人，所以皇帝皇室的庙布满各地是震慑人心的一个巧妙办法。经过西汉二百年的训练，一般人民对于皇帝的态度真与敬鬼神的心理相同。对皇帝的崇拜根深蒂固，经过长期的锻炼，单一的连锁已成纯钢，内在的势力绝无把它折断的可能。若无外力的强烈压迫，这种皇帝政治是永久不变的。[雷海宗：《中国文化与中国的兵》，江西教育出版社2022年版，第70页。]

据前文所引数据，至汉元帝时，整个汉帝国的祖宗庙——寝园庙与郡国庙加起来——已有176座之多。陵园中有庙、寝和便殿，各有其祭祀规范。依据这些规范，每年要“上食”（按规格以熟食祭祀）24455次，要配备卫士45129人，祝宰乐人12147人，此外还有大量“养牺牲卒”未统计进来。需要注意的是，这些数据仅指由京师负责祭祀的寝园庙及附属机构，不包含郡国庙的祭祀耗费[参见马大英：《汉代财政史》，中国财政经济出版社1983年版，第264页；臧知非：《秦汉赋役与社会控制》，三秦出版社2012年版，第170页。]。仅寝园庙及附属机构便须供应如此多的祭祀物品，便有如此多的卫士与祝宰乐人需要用财政养活，整个宗庙制度造成的负担之沉重可想而知。这些负担层层摊派下来，终会落在普通百姓身上。

所以，早在元帝初年，便有儒者翼奉站出来批评汉帝国的祭祀与寝庙太多，“皆烦费”。稍后又有御史大夫贡禹上奏主张“天子七庙”，余者皆可毁去，并取消郡国庙。元帝本人亦深知宗庙寝园耗费了大量民脂民膏，曾于永光四年（前40年）响应群臣建议，做出“罢祖宗庙在郡国者”的决定。当时上奏建言罢庙者，包括“丞相（韦）玄成、御史大夫郑弘、太子太傅严彭祖、少府欧阳地余、谏大夫尹更始等七十人”。这声势浩大的七十人，大多是儒家知识分子。

稍后，元帝又召集群臣商议长安寝园庙的“瘦身”问题。以丞相韦玄成为首的四十四人，主张按儒家昭穆理论来确定哪些庙保留，哪些庙毁弃。具体结论是：“太上皇、孝惠、孝文、孝景庙皆亲尽宜毁，皇考庙（宣帝庙）亲未尽，如故。”以谏大夫尹更始为代表的十八人，则主张“皇考庙上序于昭穆，非正礼，宜毁”，希望将宣帝庙也一并废弃。此外，以大司马车骑将军许嘉（外戚）为首的二十九人认为文帝德行深厚，应保留其庙以为太宗。只有廷尉尹忠一人赞扬刘彻有“改正朔，易服色，攘四夷”的历史功勋，应保留其庙以为世宗。由此可见，在寝园庙“瘦身”一事上，儒臣的态度最为激进。

元帝纠结了一年，才做出毁太上庙（祭祀刘邦之父）与孝惠庙（祭祀汉惠帝）、罢孝文太后与孝昭太后寝园的决定。可惜的是，这次“瘦身”行动没能坚持太久。建昭五年（前34年），元帝病体沉重，久久不愈，迷信之念渐生，常疑心是宗庙改革触怒了祖先，日有所思，夜有所梦，甚至到了“梦祖宗谴罢郡国庙”的地步。于是，元帝又下诏重建所有寝园庙。当然，恢复寝园庙也不可能挽救元帝的性命。元帝死后，儒臣匡衡上奏成帝，又一次对寝园庙实施“瘦身”。但西汉终究是个极迷信鬼神的时代，皇帝身体上的任何风吹草动，都会刺激朝廷将寝园庙问题重新拿出来讨论。于是，当成帝久久无子时，被毁的寝园庙又回来了。好在郡国庙始终没有恢复，百姓负担因之稍有减轻。

对刘汉皇帝来说，宗庙制度是政治宣传的利器。但对普通民众来说，宗庙制度仅意味着统治者及其家属死得越多，负担越重。汉儒不可能废除刘氏宗庙，但他们以昭穆理论遏制住了皇室死人入宗庙的人数，使百姓负担不至于无限制增加，仍是一桩值得赞誉的历史功绩。

成帝时代，大体继承了元帝时代的执政路线。人事上大量使用外戚与儒生，政治上不追求扩张与武功。百姓因之得以继续休养生息，生孩子的意愿提高，汉帝国人口也因之渐渐攀升至最高峰。

20世纪90年代，尹湾六号汉墓出土了一批汉代文书简牍。墓主名叫师饶，是成帝时东海郡的功曹史，俸禄百石。墓内留存的《集簿》《东海郡吏员簿》等资料，颇有助于今人管窥成帝时代的人口生育意愿。

据出土简牍，成帝时的东海郡有户266290（包括获流户11662），有口1397343（包括获流民42752）。简牍还提到“本年比上一年新增2629户”——本年具体是哪一年简牍未有明确记载，唯一可知的是六号墓有年份标记的简牍中，最晚者是成帝元延三年（前10年）五月——据此可知当时东海郡的户口年增长率约为10‰，人口年增长率也应与之相近。这个数据接近20世纪90年代中后期的中国人口自然增长率。据国家统计局编写的《中国统计年鉴—2022》，1995-1999年的人口自然增长率依次是10.55‰、10.42‰、10.06‰、9.14‰、8.18‰[国家统计局编《中国统计年鉴—2022》，中国统计出版社2022年版。据统计年鉴数据库：https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm。]。另据《汉书·地理志》，平帝元始二年（2年）东海郡有户358414，有口1559357。也即在不超过12年的时间里，东海郡净增人口162014人，人口年平均增长率约为9.6‰。如果墓中简牍的年份晚于成帝元延三年，则人口年增长率还要再高一些。这说明成帝时期的百姓生育意愿较高，进而也说明成帝时代百姓的生活较之前代有所改善，至少比“生子辄杀”的刘彻时代、昭宣时代和元帝时代要好一些。获流民（官府招募耕种重新落户者）只占到全郡百姓的3%，似也可说明这一点。如果要问为何雄主时代百姓生存艰难、庸主时代百姓反过得更好，答案只能是庸主成帝没那么多雄才大略要去实现。[本段内容参见袁延胜：《尹湾汉墓木牍〈集簿〉户口统计资料真实性探讨》，载《史学月刊》2016年第11期。]

然而，与统治集团的人口增长率相比，成帝时代普通百姓的人口增长率仍不值一提。人口史学者葛剑雄提供过一项研究数据：西汉两百余年，总人口从约一千五百万增加到约六千万，增长了大约四倍；粮食产量也增长了大约四倍。可刘氏宗室的人口数量增长了约五百倍，汉初不过约五十人，至汉末已有约十万之众，也即平均年增长率高达38‰，是成帝时代普通百姓人口年增长率的3～4倍[葛剑雄：《略论我国封建社会各阶级人口增长的不平衡性》，载《历史研究》1982年第6期。]。尽管西汉宗室不像后世的朱明王朝那般拥有巨大的经济特权，但终究有许多宗室成员要靠百姓供养。宗室之外又有外戚，外戚之外还有列侯。统治者旺盛的繁殖力，对普通百姓来说始终意味着负担。

尹湾六号汉墓的出土简牍，也有助于今人体察汉帝国食税阶层在成帝时代的具体规模。

除宗室、外戚与列侯外，汉帝国食税阶层的主体是官吏集团。中文知识界长期流传一种谬论，称西汉的官民比例是1:7945，计算方法是以西汉5959万的人口峰值，除以约7500名官员，并据此认为西汉官吏集团对百姓造成的负担并不严重。实则西汉官吏数量远不止所谓的7500余人[据笔者有限所见，至少20世纪90年代便有此说，惜7500人这个数据的源头已不得而知。]。《汉书》中载有一项平帝时的官吏总量数据，称“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”。这个远大于7500余人的数据，也还不是当时食税阶层的总人数。西汉将官吏分为两大类，一类叫作“长吏”，指俸禄在二百石及以上者；另一类叫作“少吏”，指俸禄在一百石及以下者。佐史的俸禄二百石，是长吏的下限。《汉书》其实是在说当时的汉帝国有12.0285万名长吏。至于更基层的食税者，也就是少吏，因为缺乏完整的统计，《汉书》没法给出具体数据。

尹湾六号汉墓的出土简牍中载有东海郡的食税阶层数量，其具体数据如下：

亭六百八十八，卒二千九百七十二人；邮四十四，人四百八。

吏员二千二百三人。太守一人，丞一人，卒史九人，属五人，书佐十人，啬夫一人，凡廿七人；都尉一人，丞一人，卒史二人，属三人，书佐五人，凡十二人。

令七人，长十五人，相十八人，丞卌四人，尉卌三人，有秩卅人，斗食五百一人，佐使、亭长，千一百八十二人，凡千八百卌人。

侯家丞十八人，仆、行人、门大夫五十四人，先（洗）马、中庶子二百五十二人，凡三百廿四人。[张显成、周群丽撰《尹湾汉墓简牍校理》，天津古籍出版社2011年版，第3-4页。]

按上述资料，东海郡有正式编制的官吏共计2203人。按人口1397343计算，实际官民比是1:634。此外，东海郡还配备亭卒2972人，邮人408人，这些人不属于官吏，但日常吃喝用度仍须东海郡负担。若将他们也算进来，则东海郡百姓要养活的食税者数量将达到5583人，实际官民比是1:250。这负担不轻松，但也不算特别离谱。

因资料有限，今人已无法知晓西汉民众的具体负担。不过尚有两则材料可供参考。一则来自《汉书·王嘉传》，内中提道：“孝元皇帝奉承大业，温恭少欲，都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。”另一则见于桓谭所撰《新论》，内中说：“汉宣以来，百姓赋敛，一岁为四十余万万，吏俸用其半，余二十万万，藏于都内，为禁钱。少府所领园他作务（之），八十三万万，以给官室供养诸赏赐。”[《太平御览》卷六二七引桓谭《新论》。]

先就材料本身稍作解释。赋敛指朝廷的金钱收入，具体包括算赋、口钱和更赋，不包括通常以实物征收的田租等。算赋是针对成年人的人头税，每人每年120钱。口钱是针对未成年人的人头税，刘彻时代三岁起征，至元帝时改为七岁起征，每人每年23钱。更赋是代役钱。汉代成年男丁每年须给官府服一个月无偿劳役，若不去则须给官府交一笔钱，通常是300钱，但也可能因劳动力市场价格变化而有波动。材料中提到的三项数据，都内钱属大司农掌管的国库；水衡钱和少府钱是皇帝的私库。

王嘉活跃于成帝、哀帝时代，桓谭活跃于两汉之间。两则材料同时提到汉帝国每年国库收入的金钱部分是四十余万万，可能基于某份相同的档案。桓谭提及官吏俸禄要用去其中的一半，国库还能剩下二十万万用于应付其他事务，可知当时的财政状况不算很差——神爵三年（前59年），宣帝曾下诏提高“小吏”俸禄，凡俸禄在百石以下者增俸十分之五；绥和二年（前7年），哀帝再次下诏给三百石以下官吏增俸，可见朝廷因不再如刘彻时代那般多事，国库收入虽较刘彻时代有所萎缩（毕竟横征暴敛有所减轻），财政上却仍有余裕。若单看国库收入，四十余万万钱平摊到约六千万汉帝国百姓头上，人均每年约为70钱。在底层百姓很难获得金钱收入的西汉，这个负担不算轻，但也没重到民不聊生的地步。

其实，王嘉通过奏疏对哀帝提及上述数据，本意正是为了说明元帝时代“温恭少欲”，对百姓的汲取较有节制。王嘉还特别解释了水衡钱和少府钱的数量增加，其原因在于元帝“赏赐节约”，不轻易赏赐外戚，“是时外戚赀千万者少耳，故少府水衡见钱多也”。对于成帝时代，王嘉同样赞誉有加，称成帝虽耽于酒色，但对外戚的赏赐有节制，如史育“家赀不满千万”，张放被赶出长安，淳于长则遭鞭笞死于狱中。王嘉讲这些往事，是希望哀帝以元帝、成帝为榜样，不要乱花钱，不要无节制赏赐亲近之人。因怀有劝谏的用心，王嘉对元帝、成帝时代的描述不免带有滤镜。但反过来想，若元帝、成帝时代真的民生凋敝，那王嘉的劝谏就丧失了说服力。

皇帝收敛起雄才大略，食税阶层规模不算小但还谈不上繁冗，税负体量不算轻但还没到难以承受的地步，百姓展示出更强烈的生育意愿，总人口即将攀升至前所未有的六千万高峰。就这些指标来看，元帝、成帝父子执政的四十余年（前48—前7年），确是西汉百姓活得相对最为轻松的时代。按传统史观，元帝、成帝皆是庸主。但站在民生角度，将这四十余年称作“元成之治”或许并不过分。其民生含金量，未必低于更知名的“文景之治”。正如《汉书》所总结的那般：

宫室苑囿府库之臧已侈，百姓赀富虽不及文景，然天下户口最盛矣。[《汉书·食货志上》。]