王莽称帝后，除常规的“改正朔、易服色”外，接连启动了恢复井田制、变奴婢为私属、五均六筦、改革货币制度等影响面极广的新政。此外还针对荒弃土地征税，打击无业游民[无业之丁须每年缴纳布帛一匹，否则便要被官府征去服劳役。]，全面更改地名官名。

政策变革如此之大，与王莽致力于将自己打扮成注定要取代汉帝国的天命之子有关。既然汉帝国施政有误，被上天抛弃，王莽上台后当然必须启动改革来回应所谓的天命。此外也与王莽个人的好大喜功有关。一个人自我吹嘘久了，被下面的党羽吹嘘久了，就会不自觉地深信自己是那个宣传喇叭里的伟人，深信自己有许多雄才大略必须付诸实践。王莽当然也不例外。只不过，他执行期间推行的这些新政，究其实质，几乎全部属于以改革之名开历史倒车，不但中断了汉帝国自元帝时代起逾半个世纪的休养生息政策，还将新莽王朝的民众，集体推入了深渊。

先说前两项政策：恢复井田制与变奴婢为私属。其具体内容见于王莽称帝第一年（公元9年）下发的一份诏书：

古者，设庐井八家，一夫一妇田百亩，什一而税，则国给民富而颂声作。此唐虞之道，三代所遵行也。秦为无道，厚赋税以自供奉，罢民力以极欲，坏圣制，废井田，是以兼并起，贪鄙生，强者规田以千数，弱者曾无立锥之居。又置奴婢之市，与牛马同栏，制于民臣，颛断其命。奸虐之人因缘为利，至略卖人妻子，逆天心，悖人伦，谬于“天地之性人为贵”之义。……汉氏减轻田租，三十而税一，常有更赋，罢癃咸出，而豪民侵陵，分田劫假。厥名三十税一，实什税五也。父子夫妇终年耕芸，所得不足以自存。故富者犬马余菽粟，骄而为邪；贫者不厌糟糠，穷而为奸。俱陷于辜，刑用不错。……今更名天下田曰“王田”，奴婢曰“私属”，皆不得卖买。其男口不盈八，而田过一井者，分余田予九族邻里乡党。故无田，今当受田者，如制度。敢有非井田圣制，无法惑众者，投诸四裔，以御魑魅，如皇始祖考虞帝故事。[《汉书·王莽传中》。]

诏书痛骂秦制无道。说秦之前的制度极好，是秦政破坏了古制，让百姓陷入了水深火热。又说汉制虽针对秦制有所纠正，但还远远不够，社会仍然贫富悬殊，百姓们仍然活得极为艰难。唯一能够解决民生疾苦的办法，是实施两项新政，也就是恢复井田制度并改革奴婢制度。

恢复井田制度的具体内容是，土地收归国有，私人只有使用权，不得买卖。家中男丁在八口以下者，拥有田地不许超过一井[所谓井田，就是将方块土地按井字划成九份，每份一百亩。]，也就是九百亩。超过这个上限，要将超过部分拿出来，分给占田数量不足的宗族乡邻。没有田地之人，则由国家按“一夫一妇田百亩”的标准分配田地。变更奴婢制度则是指将奴婢的身份统一变更为“私属”，此后不允许再买卖奴婢。

这两项改革不新鲜。喜好“文辞法律”的汉哀帝在执政期间也有过类似计划。

诸王、列侯得名田国中，列侯在长安及公主名田县道，关内侯、吏民名田，皆无得过三十顷。诸侯王奴婢二百人，列侯、公主百人，关内侯、吏民三十人。年六十以上，十岁以下，不在数中。贾人皆不得名田、为吏，犯者以律论。诸名田畜奴婢过品，皆没入县官。[《汉书·哀帝纪》。]

按哀帝的计划，诸王与列侯只能在封国范围内拥有田地，关内侯与吏民占有田地数量不许超过三十顷。诸侯王可拥有奴婢两百人，列侯与公主可拥有奴婢一百人，关内侯与吏民可拥有奴婢三十人，超过六十岁者与不满十岁者不计入数据。若超额拥有田地与奴婢，超额的部分会被政府强制没收。实际上是要限制贵族与官吏掌控土地与人口的体量。该政策出台后，“田宅奴婢贾为减贱”，市场上的田宅与奴婢售价暴跌，引起朝中新旧权贵的普遍反对，很快便终止推行了。

王莽恢复井田、变奴婢为私属，不过是哀帝限田令、限奴婢令的翻版。

当然也有区别，那就是王莽比哀帝更懂得玩“外儒内法”的把戏，寻出了儒家经典来做粉饰——井田制本身正是儒者对上古三代之治的一种制度空想。其实，三代之治根本就不存在，井田造就三代之治也毫无史料依据，井田制在先秦是否得到过推行迄今仍是个争议很大的学术问题。但王莽不在意这些。他在意的，是井田制的相关叙述出自儒家经典《周礼》与《孟子》。新政出自儒家经典，便可与他“儒家当代圣人”的形象高度合拍。更重要的是，井田制倡导土地国有，国有即归皇权所有，所以恢复井田制还有助于王莽名正言顺地夺取土地所有权。强迫大土地主吐出超额田地、禁止土地买卖流转等具体政策，则有助于削弱“豪强”的经济实力，并防范出现新的“豪强”。

削弱“豪强”对皇帝来说是绝对的好事。在汉帝国的政治语境里，“豪强”是个带有强烈贬义的政治性词汇。若去掉政治含义，这些人其实指的是“有资产有声望有组织能力者”，是社会中层力量的主体。打压社会中层力量，将整个社会变成“皇权—编户齐民”的二元结构，有助于提升皇权对整个社会的控制力度，也有助于提升皇权对整个社会的汲取程度。但对普通百姓来说，削弱“豪强”却未必是好事。某些“豪强”发迹靠的是官权力，也有部分“豪强”发迹靠的是正常经营，资产声望与组织能力并非原罪。身负特权的“豪强”会利用特权欺凌普通百姓，但当官府对普通百姓的压榨很沉重时，有特权的“豪强”也可能成为普通百姓两害相权取其轻的庇护所。

略言之，王莽推行井田制虽然打着“为普通百姓好”的招牌，但普通百姓并不能从中得到好处。尤其值得注意的是，诏书里说要让“豪强”们吐出超额田地分给无地贫民，看似是在劫富济贫，落实到具体操作却只可能是劫富济富——在普通百姓没有任何办法监督、约束皇权的时代，期望皇权及其代理人充满德性而不谋取私利，根本就是天真与痴妄。总之，“豪强”没了，百姓直接面对皇权的压榨，负担未必更轻；“豪强”吐出来的田地由官权力重新分配，没有背景的底层百姓大概率也分不到多少。

与恢复井田制一样，变奴婢为私属这项改革也是为了打击“豪强”。

那句被引用在诏书里用于为奴婢制度改革增加合法性的名言“天地之性人为贵”，出自儒家典籍《孝经》，很符合王莽“儒家当代圣人”的政治形象。王莽改革奴婢制度的真实动力，则是担忧“豪强”名下的奴婢过多，会妨碍皇权对帝国的原子化统治，给帝国的人力汲取造成损失。

西汉的奴婢其实就是奴隶。从前流行过一种社会阶段论，将人类社会分成原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会等几个阶段。稍具逻辑常识者，一眼便能看出这种分法存在明显问题，那就是分类标准不统一。判断算不算原始社会，主要看国家这种组织形态有没有出现；判断算不算奴隶社会，要看人与人之间的控制与被控制关系；判断算不算封建社会，要考察君王与封臣间的权力义务关系……分类标准如此混乱，如同将狗分成黄狗、狼狗、大狗、母狗、死狗五大类一样荒唐。讲这些题外话，是想说明一个简单的道理：某个国家在某个时段可以是皇权专制社会，同时也可以是封建社会或奴隶社会。因为三者的定义，本就基于不同的角度与标准。西汉的奴婢，本质上就是一群丧失了人身自由、已沦为他人财产的奴隶。

这些奴婢，又分为官奴婢与私奴婢两类。官奴婢的主要来源是罪犯家属。此外，富人可以给官府捐献奴婢，以换取免役之类的好处。富人被抄家时，其奴婢也会转为官府的奴婢。西汉官奴婢的数量至少在十万以上[《汉书·贡禹传》记载：“诸官奴婢十万余人。”]。私奴婢有多少则是个众说纷纭的问题。赵冈、陈钟毅等认为汉代私家奴婢总数只有几十万[见赵冈、陈钟毅：《中国经济制度史论》，新星出版社2006年版，第282-283页。]，胡寄窗则估算认为官私奴婢总数不少于二百三十万[见胡寄窗：《中国经济思想史》中册，上海人民出版社1963年版，第149-150页。]。笔者倾向于认同马克壵的观点：

私奴婢有多少呢？我们知道汉代官吏数字，西汉自佐史至丞相共十三万余人，东汉为十五万余人（《通典·职官》十八）。我们还知道哀帝时有个限奴婢的意见，其数字是诸侯王奴婢二百人，列侯公主百人[《汉书·平帝纪》记载：“诸侯王二十八人、列侯百二十人、宗室子九百余人征助祭。”]，关内侯吏民三十人。如果我们以这些官吏（包括民在内）平均每人占有奴婢按最低限度三十人计，则全国当有私奴婢四百五十万人，加上官奴婢，可能是五百万。五百万数字占到当时全国人口的十分之一，当然不是多数，不过也是一个十分可观的数字了。[马克壵：《罗马和汉代奴隶制比较研究》，载《历史研究》1981年第3期。]

其实，马克壵的推算仍然比较保守。《汉书·百官公卿表上》确实载有平帝时的官吏总量，“吏员自佐史至丞相，十二万二百八十五人”，但这些人只是俸禄二百石以上的长吏，二百石以下数量更多的少吏不在统计范围内。少吏属于统治阶层，拥有合法伤害普通人的官权力，也具备拥有奴婢的可能。所以四百五十万私奴婢，可能只是个底限数据。

这数百万奴婢掌控在“豪强”手中，让王莽如鲠在喉。未称帝时的王莽本就是“豪强”的一分子，深知奴婢对“豪强”有着巨大的经济价值，是“豪强”与皇权的地方代理人相抗衡的重要资本。称帝后，自然要致力于消灭这一不稳定因素。

王莽采取的办法，是下令将奴婢更名为私属。私属是汉代奴婢的一种特殊身份，介于平民和奴隶之间。据张家山汉墓出土竹简《二年律令》，“奴婢为善而主欲免者，许之，奴命曰私属，婢为庶人，皆复使及算，事之如奴婢”，即主人有权免除奴婢的奴隶身份，将之提升为私属（主要指男奴隶）。按照汉代政策，主人可以像使唤奴婢一样使唤私属，私属犯了罪也仍按奴婢律定罪。二者的主要区别是，主人可以自由买卖奴婢，但不能随意买卖私属。[王爱清：《“私属”新探》，载《史学月刊》2007年第2期。]

由此也就不难窥见，王莽变奴婢为私属，是在与井田制配套打组合拳——主人拥有的田地越多，需要的奴婢就越多，而井田制限制了田地拥有上限。第一种情况：如果主人吐出超额田地，就会有奴婢多出来。在改革之前，这些多出来的奴婢可以放到市场上去出售，主人可以收回资本。改革之后，奴婢全部成了私属不允许买卖，这些多出来的私属就成了主人的负担。第二种情况：如果主人有权有势不吐出超额土地，短期内虽无奴婢超额的问题，长时段里仍可能因私属去世、逃亡等，造成土地数量与私属数量不匹配的情形。简言之，第一种情况下，主人的解套止损办法只能是解放多余的私属为平民；第二种情况下，主人的解套止损办法只能是吐出超额土地以实现人地的合理配置。无论哪种情况，都是在逼迫“豪强”出血，都是在削弱“豪强”的经济实力与组织能力。

王莽推行的第三项重大改革政策，叫作五均六筦。

五均指在长安、洛阳、邯郸、临淄、成都、宛等六城市设立五均官。其主要工作内容有五项：（1）市平。即定时定期评定市场上的物价。（2）收滞货。当市场上的五谷、布帛、丝绵滞销时，五均官以原价收购，不让卖东西的百姓吃亏。（3）平市。当市场上货币价格昂贵时，五均官以平价卖出，不让买东西的百姓吃亏。（4）赊款。民众因祭祀与丧事缺钱时，可以向五均官申请免息借款，祭祀缺钱可借十天，丧事无钱可借三个月，到期须归还本金。（5）贷款。民众投资经商可以向五均官贷款，但要收利息，年息不得超过十分之一。

“筦”同“管”，控制的意思。六筦指的是六种需要由政府经营、严格禁止民间染指的经济事业。具体包括：盐、酒、铁、名山大泽、铸钱、五均赊贷。即盐、铁、酒必须由官府专卖——盐是生活必需品，铁（农具）是生产必需品，酒是奢侈品。控制名山大泽，指山林湖泽一律归朝廷所有，百姓欲进入其中渔猎，须在官府登记获得许可，并给官府纳税。控制铸钱则是指官府要垄断铸币权，同时还要垄断铜矿的开采权。

以上这些手段，除了赊贷是王莽新创，余者皆是汉武帝时代早就实施过的政策。王莽所做的，不过是将汉武帝时代的盐铁官营、均输平准等政策名称，替换成了五均六筦。汉武帝时代的盐铁官营、均输平准祸国殃民，将百姓折腾至吃不起盐只能嚼草梗、用不起铁制农具只能用木石农具的地步，王莽的五均六筦自然也不会例外，史称“奸吏猾民并侵，众庶各不安生”[《汉书·食货志下》。]，连本意甚佳的五均政策，也因官权力完全不受民意制约，而如汉武帝时代的均输平准政策一般，异化成了操纵市场、贱买贵卖的渔利游戏。

王莽推行的第四项重大改革政策，是发行新货币。

西汉本来通行五铢钱。王莽上台后，先后四次改革币制。第一次是在居摄二年（公元7年），王莽宣布新铸三种货币：错刀、契刀、大钱，每枚分别等于五铢钱五千枚、五百枚、五十枚。问题是，这三种新货币的含铜量过低，与其面值并不匹配——如大钱的法定重量是十二铢，只有五铢钱的2.4倍，面值却是五铢钱的50倍。于是民间出现了大规模的盗铸现象，百姓们纷纷将五铢钱熔掉改铸新钱，货币市场陷入混乱。

第二次是在始建国元年（公元9年），王莽以“刘”字内含金刀，下令废止五铢钱、错刀、契刀，并实施大小钱制度。最轻者重一铢，叫作小钱，面值为一钱。次者重三铢，叫作钱，面值为十钱，再次者重五铢，叫作幼钱，面值为二十钱，之后依次是七铢（中钱，面值三十）、九铢（壮钱，面值四十）、十二铢（大钱，面值五十）[见《汉书·食货志下》。]。因大小钱的重量与面值仍然不成比例——比如将三枚一铢小钱合铸成一枚三铢钱，财富就可以翻三倍——谁老老实实不盗铸谁就吃亏，民间盗铸现象并未平息，史载：“盗铸钱者不可禁，乃重其法，一家铸钱，五家坐之，没入为奴婢。”只要发现某一户人家盗铸大小钱，周边五户人家便要连坐，所有人都要从平民变成官府的奴隶。这实际上是在鼓励百姓互相举报。盗铸大小钱被举报的风险很高，使用大小钱交易又必定吃亏，百姓们只好“皆私以五铢钱市买”。可在王莽看来，民众信赖五铢钱等同于怀念汉帝国，于是又下旨以严刑峻法取缔五铢钱。但凡有人使用五铢钱或不肯使用大小钱，便要抓捕起来“流四裔”，强制放逐至九死一生的边疆不毛之地。百姓们走投无路，“农商失业，食货俱废，民人至涕泣于市道”[《汉书·王莽传中》。]，经济贸易陷入停滞，民生遭受重创。

第三次是始建国二年（公元10年）。这一次，王莽将金、银、龟、贝、钱、布统称为宝货，全部纳入货币体系。具体规定：黄金一斤等于一万钱。朱提银八两等于一千五百八十钱，其他银八两等于一千钱。龟壳长度超过一尺二寸，等于二千一百六十钱；长度超过九寸，等于五百钱；长度超过七寸，等于三百钱；长度超过五寸，等于一百钱。大贝壳达到四寸八分以上者，两枚算一朋，等于二百一十六钱；次者三寸六分以上，两枚为一朋，等于五十钱……简言之，按照这种规律编排，黄金有一个品级，白银有两个品级，龟壳有四个品级，贝币有五个品级，布币（铜铸）有十个品级，再加上大小钱的六个品级，王莽总共搞出了二十八个品级的货币。这二十八个品级的换算核对，极其麻烦，将整个货币市场搞得乌烟瘴气，结果是“百姓不从，但行小大钱二品而已”。如前文所言，其实大小钱也不是好东西。百姓们用大小钱，是因为严刑峻法下没有自由，只能在垃圾堆里选择相对不那么垃圾的大小钱。

第四次货币改革是在天凤四年（公元17年）。之前的三次货币改革闹得天怒人怨，经济崩溃。对于这个结果，王莽其实很清楚，所以第三次改革后百姓们只肯用小钱（重一铢，面值一钱）和大钱（重十二铢，面值五十钱），王莽采取了睁一只眼闭一只眼的态度，没有再强制推行龟币、贝币和布币。可到了天凤元年（公元14年），王莽又忍不住开始折腾，不但再次下旨推行金银龟贝，还废弃了大小钱，改行货泉和货布。货泉重五铢，每枚为一钱，其实就是将西汉的五铢钱换了个名称。货布重二十五铢，铸造成布币形状，每枚货布等于二十枚货泉。货布的重量是货泉的五倍，面值却是货泉的二十倍，如此奇葩的敛财设定，理所当然只会再次引发民间的盗铸风潮。为了对付百姓，王莽也一如既往使出了包括五户连坐、鼓励举报、没为奴隶等手段在内的严刑峻法。史载：

（王莽）每壹易钱，民用破业，而大陷刑。莽以私铸钱死，及非沮宝货投四裔，犯法者多，不可胜行，乃更轻其法：私铸作泉布者，与妻子没入为官奴婢；吏及比伍，知而不举告，与同罪；非沮宝货，民罚作一岁，吏免官。犯者俞众，及五人相坐皆没入，郡国槛车铁锁，传送长安钟官（负责铸钱的官员），愁苦死者什六七。[《汉书·食货志下》。]

汉武帝当年借货币改革之名行疯狂敛财之实，曾将天下经济折腾至崩溃，将天下人折腾至“大抵无虑皆铸金钱”“吏不能尽诛取”的地步。如今，王莽的货币改革，又将百余年前的历史悲剧，再度完完整整地复现了一遍。

总体来说，以上四项改革政策，皆是以改革之名行倒退之实——消灭社会中层与中产，强化对民众的汲取与管控，为了达成目的可以无视最基本的经济规律，是这场改革的总体方向。新莽百姓群起成为盗贼，与这四项大开倒车的改革政策有极密切的关系。王莽曾派使者到地方赦免盗贼，使者们回来后告诉王莽：接到官府的赦免令后盗贼会解散，但很快又会群聚，问他们原因，则异口同声回答：“愁法禁烦苛，不得举手。力作所得，不足以给贡税。闭门自守，又坐邻伍铸钱挟铜，奸吏因以愁民。民穷，悉起为盗贼。”[《汉书·王莽传下》。]法条繁杂严苛，稍微一动就犯法；努力劳作的产出，远不够缴纳朝廷的赋税；窝在家里什么都不干，也可能因为邻居盗铸钱币而连坐。

在王莽的新政下，百姓已走投无路。